王招治 薛见寒

(1.福建师范大学协和学院；2.现代物业管理研究中心，福建 福州 350117)

2019年底爆发的新冠肺炎疫情被认为是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。习近平总书记指出，要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急、难、险重任务能力。在近些年的实践中，社区作为现代城市公共管理系统的毛细血管，被很多城市引入参与应急管理工作，成为城市应急管理系统的重要功能单元，有效预防和处置了多起突发事件。伴随着智慧城市的建设，智慧社区突发事件应急管理也自然而然地列入“智慧城市”建设的重点工程。智慧社区应急管理强调现代化信息技术的重要性，对社区进行整体性、系统性的管理，将零散、孤立的资源、信息、基础设施等进行智能化、网络化的管理，从而有效整合信息，合理调配资源，构建适应新形势的智慧社区应急管理模式。客观地说，“非典”事件以来，我国应急管理体系有了一定程度的发展，但是延伸到社区层面的应急管理体系仍存在诸多亟待解决的问题。从此次新冠疫情的防控工作来看，虽然凸显了我国社区管理的能力与进步，但同时也暴露了社区在突发事件处理方面的短板。因此，“后疫情时代”如何围绕我国社区应急管理的短板，依托信息化、数字化的智慧社区建设，创新智慧社区应急管理模式，从而提升城市乃至国家层面的应急管理能力和水平，便显得意义深远。

1 “ 新冠疫情”暴露出社区应急管理的短板

此次新冠疫情爆发暴露出来的问题表明，目前我国的社区建设并不“智慧”，虽然摄像机、智能门禁、智能水电表、智能照明、智能家居助手等智能设备在我国社区中司空见惯，但社区运行仍主要采取人工管理模式，需要大量人力、物力的耗费才能完成基层防疫工作。此外，社区应急管理组织功能老化、人员物资短缺、居民主体意识薄弱和危机意识寡淡等问题也较为突出。

1.1 缺乏信息技术支撑，难以实现资源共享

社区服务和管理缺乏有效信息技术平台的支撑。以本次疫情为例，疫情期间，各种监管部门的报表需要一线社区网格员每天花费大量时间来手工填写，未能实现个体数据网格化，需要原始手工重复采集和数据上报，这样就形成了数据孤岛。数据孤岛是社区智慧化的最大障碍，使得智慧社区只是单纯的智能点铺设，例如，通过门禁获取进出记录，摄像头采集路径记录等，这些仅仅是单点数据的线上化，“某点”“某地”的数据点难以跟其他以居民为核心的数据进行相连，数据联通、分析背后蕴含的价值就很难实现，各方面信息管理状态碎片化、分散化，难以实现共享。社区资源难以形成信息集成平台，一旦发生突发事件，社区资源就难以有效整合和利用，耽误信息及时上报，社区安全管理也难以进行整体统筹。

1.2 缺乏应急管理机构，组织结构功能老化

目前，我们城市应急管理实行街道、区、市三级制管理。社区一般没有设置应急管理机构，只是单纯组织居委会人员来承担应急管理工作，由街道办应急办主管，与企业、NGO和志愿者等也尚未形成应急协作关系，相关人员对于突发事件预防、响应和处理并未落实到位，这就使得面对突发事件，难以有条不紊地应对。以此次疫情为例，社区层面没有相关的组织制度，也没有针对疫情的具体应急预案细则，没有公共突发卫生事件的演练，部分社区防控摸排工作就难以深入、扎实，责任也难以落实到位，也有部分社区工作人员疫情防控工作不担当、不作为。

1.3 缺乏人员物资保障，治理能力严重不足

社区配备足够的应急管理工作人员尤其是高素质、经过系统培训的应急工作人员是社区应急管理良好运作的关键点。而从此次疫情防控工作反映出来的问题来看，社区工作者需要承担如排查、统计、宣传、汇报、防治、体温监测、场所消毒和邻里协调等大量工作，但人员储备明显缺乏。据民政部数据统计，此次疫情中，全国平均每6个社区干部负责1个社区，每1名社区干部平均负责至少350名相关群众，工作任务严重超载。除了人力不足外，社区工作人员治理能力也显示严重不足，缺乏应对突发公共事件的专业知识和系统培训。在物资保障方面，很多社区在此次疫情中，应急的防护物资也极度匮乏，口罩、酒精、防护服、护目镜等配给不到位，很多社区工作人员缺少必要的防护措施，戴着自制口罩“裸奔”于各家各户进行排查。

1.4 缺乏社区治理机制，社区治理主体单一

由于社区治理主体较为单一，部分居民并未能有主体意识，对社区防控工作或者默然视之，或者不配合抵触防控工作。也有部分居民有心投入社区防疫工作中，但社区治理机制还不健全，想法也难以落实。

2 创新智慧社区应急管理模式

2.1 以大数据为切入点，智慧技术打造信息共享平台

大数据、人工智能等信息技术日新月异地发展着，社区应急管理应以此为契机，强调信息技术的导入作用，构建高度智能化的信息技术支撑体系。利用智慧技术打造包括网格化管理、“雪亮工程”等信息共享互动平台，整理和共享收集到的信息，规避碎片化和信息孤岛，将简单数字变成有价值的信息，使得以传统为主的人防应急管理模式变为人防与机防的有机系统结合，有效发挥对突发应急事件的信息传导、交流、反馈和处理等重要作用。具体措施包括搭建囊括安防监控系统、安防报警系统、紧急按钮报警系统及可视对讲等多个子系统的智慧安防系统；开发汇集政策宣传、信息发布、邻里互动等功能于一体的手机应用平台等。

2.2 以智慧理念为着眼点，创新组织结构和管理

以智慧理念为着眼点，将智慧理念融入智慧科技，创新应急管理组织结构和管理。一方面，面对应急管理机构的缺失，强调发挥党建引领作用，成立党领导的公共危机应急管理指挥小组。完善社区应对突发公共事件管理体制，成立将居委会、业委会、物业公司、驻区单位和社会组织等负责人均包括其中的社区应急管理指挥小组，并对各方在危机应对中的任务职责进行明确。另一方面，充分发挥社区优势，对接社区资源，突出应急管理的重要性，结合常态化管理与非常态化管理，从制度上把关应急管理，主要是紧急预案和灾情上报等制度，对上报流程规范化以畅通上报渠道。进一步，加强智慧社区应急文化的建设，智慧社区应急管理注重预防为主，要加强社区居民应急知识和能力的培养。

2.3 以“以人为本”为落脚点，切实做好人财物的物资供应

针对人力物资保障的紧缺，智慧社区应急管理要以“以人为本”为落脚点，切实保障人力物力的供应。首先，从“人”方面来看，一要保证人力的供给；二要加强专业应急管理人员的系统培训，通过科学部署，使其有充裕的知识储备；其次，在“财”方面，国家要加大对智慧社区应急管理资金的投入。尤其是智慧社区建设初期，社区经费往往比较拮据，就需要更多专项经费的投入；最后，在“物”的方面，主要包括各种应急设施设备、器材以及应急预案等，一方面要保证应急设施设备的充足供应，另一方面要能熟练应用，确保在突发事件时有设施可用、会用。此外，应急预案也要随着社区情况变化而不断修改完善。

2.4 以共生理论为关键点，建设社区应急管理共同体

智慧社区主体包括有社区居民、社区境内各企事业单位、各社区组织、社区居委会以及政府等。与传统社区应急管理单纯依靠政府主导力量不同，共生理论的治理强调要整合多种力量，多元主体共同治理，营造人人都是社区主体的氛围，使得社区应急管理能将政府的服务、市场力量有效介入，居民积极参与社会力量的协调联动等结合起来，以发挥共同治理的优势和作用。具体的，各企事业单位、组织和居委会等作为权力机关，要有效发挥其手头的资源，提高动员能力，在公共突发事件发生的时候，要能迅速地动员各方力量，联防联控、群防群治。另一方面，落实社区居民在应急管理中的关键作用，利用新的技术手段“两微一端”(微信、微博和掌上客户端)、楼宇显示屏等多种渠道来提高多样化应急知识和避难知识，重点提高其在社区应急管理中的水平，在突发事件发生时，能积极自救互救，配合社区、物业做好应急准备和应急设施维护等工作。除此之外，社区应急管理还要注重志愿者和民防力量的建设，探讨有效的合作机制与模式。