王孙杰，周永亮

(绍兴市农业农村局，浙江 绍兴 312000)

小农户经营是由中国人多地少的基本国情和小农户的组织特性所决定的现实选择[1]。当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式[2]。在“大国小农”国情下，系统性分析一定区域内小农户发展现状、面临的主要挑战，探讨与针对性地提出区域小农户发展对策，是乡村振兴的重要内容之一[3-4]。小农户是我国农业生产的基本组织形式，对保障国家粮食安全和重要农产品有效供给具有重要作用。农业农村现代化离不开小农户的现代化。扶持小农户，引入现代生产要素改造小农户，提升农业经营集约化、标准化、绿色化水平，有利于小农户适应和容纳不同生产力水平。扶持小农户，更好地发挥其在稳定农村就业、传承农耕文化、塑造乡村社会结构、保护农村生态环境等方面的重要作用，有利于发挥农业的多种功能，体现乡村的多重价值，为实施乡村振兴战略汇聚起雄厚的群众力量[5]。

1 小农户发展现状

1.1 基本情况

小农户是家庭承包经营的基本单元，也是农业生产的基本单元。绍兴市“七山一水两分田”的现状，决定人均耕地面积少(仅387 m2)，以种植口粮、特色农产品为主。2018年全市农村人口247.41万人，农民人均可支配收入3.31万元，比上年增长9.1%。其中工资性收入占58.3%，经营性收入占28.1%(主要是微商、电商和特色产业如茶叶收入)，财产性收入占2.9%，转移性收入占10.1%，其他收入占0.6%。

绍兴市小农户发展大致分为以下四种类型。

纯小农户自我发展。随着城市化推进和户籍制度改革深入，农村居民人口逐年减少。据调查，至2018年底，全市现有农户89.3万户，农村人口247.41万人，占全市户籍人口447.21万人的55.3%。全市土地流转比例64.3%，仍有35.7%(约4.07万hm2)的家庭承包土地由小农户自主经营。平原地区小农户以种植晚稻为主，解决家庭成员口粮自给问题。山区半山区小农户以种植茶叶、香榧等特色农产品为主，作为家庭主要收入来源，解决家庭成员生活保障问题。

家庭农场蓬勃发展。自2013年中央1号文件首次将“家庭农场”确立为新型农业经营主体后，绍兴市和区、县(市)每年财政扶持家庭农场和农民专业合作社发展，鼓励引导有长期稳定务农意愿的小农户向家庭农场转型。截至2019年底，全市共有注册登记的家庭农场2 469家。以个体工商户为主，占96.0%，具有独立的企业化法人特征。产业以种植业为主，占77.1%，种养结合占8.9%，畜牧业占6.4%、其他占4.1%、渔业占3.5%。劳动力以家庭成员为主，平均每个家庭农场劳动力3.36个，其中家庭成员劳动力占58.9%，常年雇工劳动力占41.1%。年销售额以50万元以下为主，每家销售额32.1万元，年销售额50万元以下占81.5%。

入股等方式合作发展。浙江米果果生态农业有限公司流转诸暨市山下湖镇解放村全村1 035户约200 hm2土地，实行“保底收益+赠送10%股份+利润分红”模式，村集体每年增收100多万元，农户每亩保底1 040元收益，到2025年还享受公司10%股份分红，公司每年为附近村民解决200多个就业岗位。柯桥区稽东镇大桥村乡贤应华亮创办七竹农业发展公司，大桥村村民都能在公司入股并得到就业机会，公司10%干股保底分给村集体。全市4 621家农民专业合作社共带动非成员农户44.83万户，平均每家带动农户91.3户，联结基地面积5.33万hm2(其中核心基地2.77万hm2)，平均每家联结1.86 hm2。

社会化服务带动发展。通过农业社会化服务，为小农户提供各类农业服务，促进小农户和现代农业有机衔接。嵊州市普惠蔬菜专业合作社联合社推行“联合社+合作社+农户”模式，与小农户形成利益共同体，2018年提供种子种苗服务550万株、农业机械服务218.37 hm2、技术培训1 393人、销售蔬菜725万kg。诸暨市里联农机专业合作社为祥生集团提供24.87 hm2油菜-单季晚稻的全程托管服务，还为该村63户小农户、11.53 hm2土地提供种子、育秧、防治、收割和烘干的全程服务，全年累计提供飞防服务800 hm2、收割服务266.67 hm2、稻米加工服务700 t。柯桥区山娃子香榧茶叶专业合作社联结茶叶、香榧种植小农户2 100户，2018年收购小农户青香榧7.5万kg，加工商品香榧3万kg，收购茶叶青叶1.5万余kg，为小农户增收150余万元。

1.2 主要工作举措

注重设施强农。2010年以来，全市财政累计投入20余亿元，全面开展粮食生产功能区、现代农业园区和农业产业集聚区平台建设，落实建设项目，改善生产设施，同步配套建设沟渠路等“硬件”和地力改良等“软件”，全市已建成粮食生产功能区6.69万 hm2，建成现代农业综合区10个、省级主导产业示范区23个、省级特色农业精品园67个和市级现代农业园区158个，显著增强农田抗旱排涝能力、单位面积产出能力，形成了“田成方、渠成网、路相通、旱能灌、涝能排”的现代农田格局，为小农户生产发展提供了设施基础保障。

注重服务为农。全面开展“走乡村、解难题、促振兴”“三服务”活动，不断深化农业公共服务，特别是提供给小农户办不到、办不了的优质品种、病虫防治、创业培训、市场信息、小额贷款等服务，切实保障小农户基本生产发展之需。同时，全力推进农业社会化服务，借助农业龙头企业、农民专业合作社、农机服务组织，推出不同形式代耕、代种、代管、代防、代收、代烘、代加工、代销售等服务“套餐”，因地制宜为小农户提供多形式服务，2018年全市333家农机作业服务组织开展农机作业服务10.74万hm2、飞防植保服务0.8万hm2，帮助小农户增产增收。

注重土地惠农。按照“依法、自愿、有偿”原则，积极引导农户有序流转土地，至2018年底，全市土地经营权流转面积7.32万hm2，流转率64.3%，土地流转收益归承包农户，有效保障小农户土地流转收益。同时，积极发展土地股份合作，全市共有土地股份合作社128家，流转土地面积0.47万hm2。积极发展订单农业，浙江蓝美科技股份有限公司实行“公司+合作社+基地+农户”发展模式，为小农户提供蓝莓种苗、生产技术和产品销售，解决小农户生产“两头难”问题，引导支持小农户生产发展，已在全国范围内推广种植0.35万hm2，带动农户近5万人。

注重政策护农。一方面，积极发挥公共财政普惠功能，切实帮助小农户实现政策增收。2017年市政府印发《关于促进农民增收若干政策的通知》，出台了粮农、菜农、茶农、渔农增收的23条政策措施，给予小农户每667 m2175元的地力保护专项补贴，加大特色产业扶持力度，更好地培育农民收入增长动能。2019年，市政府拟出台促进土地流转的9条含金量较高的扶持政策，支持开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点，按试点面积给予一次性每667 m2500元以奖代补。另一方面，加大政策性农业保险力度，在全面执行国家和省定政策性保险品种的基础上，为减少春茶期间“倒春寒”天气对茶产业带来的严重威胁，2015年率先在全国开展茶叶低温气象指数保险试点，试点4 a全市591户参加保险，承保面积0.5万hm2，累计赔款1 095.44万元。2016年开展叶菜成本价格保险试点，对市场叶菜平均批发价低于保单约定价的，按其跌幅比例进行相应赔付，19个蔬菜基地400余户菜农累计投保叶菜面积0.268万hm2。

注重权益保农。完成农村集体资产股份制改革，量化农村集体资产106.07亿元，量化股东359.14万人，2018年社员股东分红2.5亿元，累计分红24.92亿元。基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证，签订承包合同70.81万份，签订率98.2%，颁发新版承包经营权证69.93万份，颁发率97.0%。积极探索集体“产权+”贷款，有效缓解农户融资难问题，嵊州市累计发放承包土地经营权抵押贷款267笔7.70亿元，贷款余额3.76亿元。诸暨市累计发放“产权+信用”贷款4 187笔，贷款余额5.32亿元。尤其是2018年绍兴市在全国首创实施“闲置农房激活计划”，已实施开发建设项目781个，吸纳社会资本22.61亿元，激活闲置农房114.35万m2，激活土地、山林94 hm2，带动农户就业9 339人，分别增加村级集体经济和农户租金收入4 724万元、6 781万元，得到了省委车俊书记点赞肯定和郑栅洁副书记等多次批示肯定。

2 存在的主要问题

通过上述五大举措，促进了小农户与现代农业的有机衔接，小农户有了很大发展，但是，还面临一些挑战。

2.1 纯农收入不高

人均耕地面积少，且土地零碎(如新昌县某一农户确权地块达79块)，对小农户发展生产极为不利；纯农收入占比低，全市经济发展水平较高，2018年全市GDP构成中农业仅占4.31%，纯农业人均年收入低于0.3万元，在农民人均可支配收入3.31万元中占比不到10%(平原发达地区甚至不到2%)；对农业依赖程度不平衡，平原经济发达地区小农户农业副业化、兼业化突出，而山区半山区小农户通过特色农业增收依赖度相对较高。同时，务农人员普遍年龄偏大、知识缺乏、思路老化。

2.2 统筹谋划不够

目前各级各部门普遍对大产业谋划的多、对小农户谋划的偏少，对经营主体扶持的多、对小农户扶持的偏少，带动小农户“盆景”多、“风景”偏少，总体对小农户发展问题研究少、部署少、推动少。在乡村振兴的大背景下，通过统筹城乡二元结构、促进农业农村一二三产整合、强化产业振兴带动小农户生产发展，还需要不断加强、深化。对小农户和现代农业发展有机衔接的顶层设计、系统谋划、政策意见、财政扶持才刚刚启动。对农业设施用地审批难、落地难问题，期望有所缓解。

2.3 红利享受不多

小农户面临分享现代农业发展成果不充分的问题。从公共财政扶持层面看，除了地力保护补贴等以外，单独对小农户的惠农补贴少、扶持项目少、配套政策也少。从产业发展惠及层面看，农民专业合作社“空壳社”“休眠社”“家族社”等不同程度存在，与小农户的合作经营与收益分配普遍不规范。农业龙头企业、工商资本与小农户之间多数只是简单的劳动雇佣关系和资产租赁、产品买卖关系，对小农户产生了挤出效应，没有建立稳定的利益联接和分享机制。从农村改革红利看，农村集体股份分红村173个村，占全市总村数的7.4%。2018年分红2.5亿元，平均每个股东仅69.6元。农民人均财产净收入960元，占比仅2.9%。农村集体股权、承包权、经营权、宅基地使用权、林权等抵押贷款仍需不断扩面增量，通过产权激活小农户生产发展增收仍有很大潜力空间。

3 对策建议

3.1 在优化上下功夫，营造小农户提升发展氛围

一是研究小农户发展对策。要按照中央部署，切实提高对小农户发展问题的思想认识和深层思考，列入实施乡村振兴的重要内容，开展专项调研，加大专项扶持，健全专项机制，落实专项红利。针对绍兴实际，建议在平原经济发达地区重点发展小农户转型、小农户流转土地进城等模式，在山区半山区重点发展小农户特色产业与大产业市场联结增收模式，2种模式协同推进全市小农户健康发展。建议省政府加强对农业设施用地政策的专项研究并有效落地，保障农户(包括一二三融合经营户)正常生产经营，真正解决基层困惑。二是深化户籍制度改革。进一步深化户籍制度改革，全面落实各项城乡一体化、均等化公共服务政策，让人民群众最大限度地从改革中享受红利，使农村人员安心向城镇转移，创建有利的外部环境。三是完善社会保障政策。加快落实户籍制度改革后城乡一体的就业、教育、养老保险、医疗保险等社会保障体系建设，弱化土地的社会保障功能。对长期流转土地(至二轮承包期末)的小农户，允许参照被征地农民的相关就业和社保政策，落实相应的社会保障，享受经济发展成果，鼓励小农民长期流转土地。

3.2 在服务上下功夫，提升小农户自我发展能力

一是提升自我发展能力。采取优先承租流转土地、提供贴息贷款、加强技术服务等方式，鼓励有长期稳定务农意愿的小农户稳定扩大规模，引导其向家庭农场转型升级，以市场主体地位参与生产经营。加强对年轻人特别是大学生农创客支持力度，有序培养“新农人”，壮大小农户种地的“现代接班人”，逐步增强小农户素质水平和经营能力，配套先进科技装备和先进管理模式，提升小农户自我发展能力。二是开展精准公共服务。按照大平台、宽网络、全方位服务的要求，加强基层涉农公共服务机构队伍建设，落实专门人员和服务场所，鼓励农经管理、农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构围绕小农户发展和农业经营主体壮大加大指导力度，精准开展小农户需求的优良品种、病虫预报、创业培训、市场信息等领域服务，探索开展政府购买服务等方式，为农户提供生产公益性服务，帮助满足其生产发展需求。三是大力推进社会化服务。大力培育适应小农户需求的多元化多层次农业生产性服务业，重点发展小农户急需渴求的农资供应、绿色生产技术、农业废弃物资源化利用、农机作业、农产品加工等服务领域，加快推进农业生产单环节、多环节、关键环节和全程托管服务，满足不同小农户作业环节需求。支持开展多种形式的农产品产销对接活动，配套加快乡村旅游、农家乐、康养业等发展，拓宽小农户农产品销售渠道，有效缓解农产品“销售难”问题。

3.3 在组织上下功夫，提高小农户合作发展水平

一是大力度规范提升农民专业合作社。农业农村部门与市场监管部门紧密协作，进一步简化程序，大力度地开展“空壳社”、“休眠社”、“家族社”注销活动，着力提升农民专业合作社质量。同时，加强示范引领，优化政策扶持，强化指导服务，规范运行机制，不断增强农民专业合作社经济实力、发展活力和带动能力，着力提升“合作本能”，切实解决小农户办不了、办不好、办了不合算的难题，真正让小农户在合作中共赢。二是广覆盖建立健全小农户利益联结机制。完善农业产业化带农惠农机制，支持农业龙头企业、工商业主通过订单收购、保底分红、二次返利、股份合作、吸纳就业等多种形式带动小农户共同发展，推广农业龙头企业、工商业主与小农户建立紧密型的“公司+农户”“公司+合作社+农户”联结机制，将小农户纳入现代农业产业体系，帮助解决小农户生产发展中的“两头难”问题。三是多方式探索建立土地股份合作机制。借助农村承包土地“三权分置”深化和土地承包经营权再延长30 a契机，结合市政府即将出台的促进承包土地经营权流转9条政策措施，乘势再发展土地股份合作模式，力争到2022年达到200个。积极开展农户以土地经营权入股发展农业产业化经营试点，探索实行小农户负盈不负亏的分配机制，切实保障小农户基本收益。

3.4 在利益上下功夫，增强小农户获得感、幸福感

一是健全公共财政普惠机制。持续加大公共财政“三农”扶持力度，整合既有涉农资金，进一步提高地力保护补贴，创设小农户扶持项目，加大奖补力度，实现精准发力。切实加大广大粮农、菜农、茶农、果农的地方特色农业保险品种，逐步上升到省级农业保险品种，使保险面覆盖到更多小农户，提高防御自然灾害和市场风险的能力，切实保障小农户基本生产收益。二是完善惠农利益分享机制。完善小农户在农业农村改革以及现代农业发展有机衔接中的惠农利益分享机制，激发小农户内生动力。建议对新型农业经营主体的评优创先、政策扶持、项目倾斜等，要与带动小农生产挂钩，把带动小农户数量和成效作为重要依据。建议省政府探索开展农业项目财政补助资金股权化改革试点，将财政扶持资金以股权化形式配置给流出土地农户和村组集体，每年固定分红给农民、村组集体，形成经营主体、农户与村组集体三方共赢互利的格局，特别让小农户因此享受分红收益。三是建立集体产权激活机制。加强与金融机构紧密合作，改善金融信贷服务，创新金融支持机制，不断深化农村集体“产权+(信用)”抵押贷款模式，全面推进农村集体股权、承包权、经营权、农民住房财产权等抵押贷款业务和“闲置农户激活计划”，有效盘活农村沉睡资源，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，缓解小农户“融资难”难题，帮助其生产发展，切实服务小农户、提高小农户、富裕小农户，着力让小农户在现代农业产业体系、生产体系和经营体系中提升获得感、幸福感和安全感。