胡欣

2020年12月18日，来自美国国防部、国务院、财政部及其他机构的官员在线上正式发布《美国防止冲突和促进稳定的战略》。它的由来，要追溯到2019年美国国务院提出的《全球脆弱性法案》，提出政府应着眼未来十年制定官方战略，帮助那些所谓“脆弱国家”从脆弱走向稳定，从冲突走向和平。

2017年的《美国国家安全战略》报告提出了所谓“脆弱国家”，指的是那些因虚弱或失败而利于滋生对美威胁的国家。2020年出台的这份战略指出，脆弱性带来的危害包括滋生暴力极端主义分子和犯罪集团，损害经济繁荣和贸易，破坏国际和平，给伙伴国家和地区造成动荡，催生集权主义和外部剥削，增长美国竞争对手的影响，缺少对合法使用武力的垄断，等等。

这个战略强调，当以公民责任为中心的政府失势时，脆弱就将随之而生，美国要做的就是帮助那些有“改革思维”的政府、民眾和社会。对此，有人表示，“过去五年内，美国花费了300亿美元对15个极度脆弱国家进行外援……原因很简单，因为弱小和治理匮乏的国家会成为各类挑战的增长点，包括冲突、恐怖主义、犯罪、人道主义危机等，威胁我们的国家安全”。

在这份新战略中，美国寻求打破因脆弱而引发的高昂代价循环，帮助“和平、自立国家”成为美国的伙伴。战略设定了四个主要目标，其一是“预防”，即支持参与和平建设，预判和阻止暴力冲突;其二是“稳定”，即支持政治进程以解决冲突，支持青年、妇女和宗教信仰团体和被边缘化群体发挥作用;其三是“伙伴”，即促进共同分担责任，创造长期的地区稳定，极力私营部分发展;其四是“管理”，即通过政府部门开展合作，提高援助经费使用效率。

这份文件也是美国政府全球战略调整的新指针，就对外援助再次强调了条件，也细化联邦政府机构间的合作伙伴关系，设立了国防部支援其他部门行动的机构。尽管相关法案是特朗普在任时签署的，但在经历了特朗普四年的乱象后，美国高层痛苦地认识到，国内的社会分裂、政治裂痕已经严重影响到对外政策的方向和成效。参加新战略发布的官员无不强调，这个战略是超越两党分歧的共同成果，瞄准的是地区和全球大国混合挑战的未来，通过帮助美国与国内社会、智库、学界和国际伙伴建立牢固的同盟，以联合阵线形式共同应对最艰难的使命。助理国务卿丹尼丝·纳塔利还特意强调，“该战略绝非新瓶装旧酒”。

在该战略的体系构建中，美国政府各部门行动将加强协作，优先次序更加清晰，尤其强调美国绝不能在执行此战略时单打独斗，而是要发动国内外力量与伙伴共担责任，也需融合美国所有对外政策手段，包括：外交、对外援助、防务支持和安全合作、贸易与投资、制裁和其他经济施压工具、情报和分析、战略传播，等等。反复品味战略中频繁出现的对外援助、支持人权、保护自由、民主等词藻，以及在实施对外援助时对他国政府、武装力量等进行评估的内容，让人闻到了熟悉的味道。显然，美国希望重树国际领导者形象，加强与盟国、伙伴的关系，向关键地区渗透和施加影响，并面向大国竞争，加大在不发达地区进行战略争夺的力度。

在如此基调的战略里，“中国”虽然只出现了两次，但也逃不开被污名化的结果。在分析“脆弱国家”易出现的安全隐患时，该战略表示，弱小国家将面临来自中俄的“威逼”。报告尤其污蔑中国通过“一带一路”倡议，让很多国家背上债务危机、环境危机以及更严重的“长期依赖”和“持续脆弱”，称中国还向“代理人国家”推销和帮助发展监视技术，“损害了民主价值、自由和平等”。

此外，该战略将数据驱动的分析、外交、信息共享、定向干预等作为优先关注内容，重视国家层面的战略合作、灵活及时的资源分配，这些举措几乎都是进行对外干预的支撑，不免让人想起类似“五眼联盟”在干涉他国内政时干下的勾当。话说回来，给暗招阴招披上鲜亮外衣，不正是美国的一贯做法吗？