数字技术赋能宅基地使用权放活运行机制研究

2021-03-21肖建英王亚慧霍玉杰

中国房地产·综合版 2021年11期

肖建英王亚慧霍玉杰

摘要：我国宅基地“三权分置”改革已取得一定成果，但仍面临诸多困难。为进一步推进宅基地使用权放活工作，徐州市政府依托“三乡工程”，以“人才下乡、能人返乡、资本兴乡”为引擎，利用数字技术率先建立宅基地信息管理系统，通过数据平台助力宅基地改革，最大限度激活农村闲置资源。分析此平台涉及的要素及其功能;理清该系统运行的逻辑;发现运行过程中存在的障碍因素并提出具体对策措施，为闲置宅基地资源有效利用提供可借鉴的路径。

关键词：数字技术;宅基地使用权放活;运行机制

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）11-0053-60 收稿日期：2021-11-18

作者简介：肖建英、王亚慧、霍玉杰，中国矿业大学中国资源城市转型发展与乡村振兴研究中心、中国矿业大学公共管理学院（应急管理学院）。

基金项目：江苏省社科基金项目（18GLC016）。

1 引言

土地制度改革是当前农村工作的重点，也是实现乡村振兴的重要推动力，宅基地作为农村土地资源的重要组成部分，分布零散、闲置等情况不利于农村全面发展，亟需探索创新形式加快宅基地使用权放活。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，探索宅基地三权分置政策，在保障宅基地农户资格权基础上适当放活使用权。2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，完善农村产权制度和要素市场化配置机制，研究制定依法有偿自愿流转的办法，盘活农村闲置资源，自此宅基地使用权放活成为各地探索的重点。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》，指出凭借数字技术的普惠效应，打造智慧化的数字乡村，促进农业农村现代化，既是乡村振兴的战略方向，也是建设数字中国的重要内容。利用云计算、大数据和物联网等信息技术整合资源优势搭建数据平台，将分散宅基地资源整合，放活宅基地使用权成为学界和政府部门共同探索的方向。

2 文献综述

数字技术凭借自身优势与传统领域结合迸发出新活力。近年来，以数字乡村建设、数字基层治理、数字化国土规划为主题的研究成果日益增多。梳理数字技术在不同领域的应用现状及成效，将为数字技术赋能宅基地使用权放活提供有益经验。

2.1 数字乡村建设

在全球信息化浪潮中，数字技术逐渐向乡村渗透，数字乡村建设成为推进数字中国进程的重要一环。目前对于数字乡村的内涵并没有统一的界定，较多学者将数字乡村定义为依靠数字技术，以互联网平台为载体，以大数据驱动乡村政治、經济、文化、社会、生态等各方面综合提升的乡村发展模式。也有学者认为数字乡村是依托数字经济的发展，以现代信息网络为重要载体，以现代信息技术为推动力，重构乡村经济发展的一种手段、过程和状态。学术界比较认同的概念是《数字乡村发展战略纲要》将其界定为伴随网络化、信息化和数字化在农业农村经济社会发展中的应用，以及农民现代信息技能的提高而内生的农业农村现代化发展和转型进程。当前数字乡村建设处在起步阶段，正沿着顶层设计，试点探索，总结经验到全面推广的基本路径实施。国内学者在乡村低碳经济、农村产业数字化、数字技术助力农村电商等方面进行了多方探索，为数字乡村建设提供具体思路。从实践结果上看，数字乡村建设对于弥合城乡数字鸿沟，促进城乡融合发展、实现乡村振兴具有重大现实意义。

2.2 数字基层治理

数字基层治理是国家治理体系和治理能力现代化转型的重要基础，传统基层治理面临着民众反馈渠道不畅通、权责意识薄弱、服务供给与需求不对称、基层事务碎片化等难题，将数字技术嵌入基层治理过程中将会促进治理转型，破解治理难题，全面提升基层治理成效。如借助大数据、人工智能、5G、区块链等信息技术形成开放共享的治理网络，构建“网络+平台”的多元协同治理机制，将政府公共服务供给与民众的需求对接，凭借其能简化基层事务复杂性的优势，政务中心由“窗口”转向“端口”，真正实现“一网办好”。数字技术赋能基层治理，使基层治理由电子政务时代的“政府变革”转变为数字治理时代的“社会变革”，从基层管理手段更新过渡到基层治理制度的变迁，推动国家治理体系和治理能力的提升。

2.3 数字国土规划

城市化加速进程中，城市建设用地供给不足与农村土地资源荒废的矛盾日益凸显。在智慧社会建设背景下，智慧国土空间规划和治理是当前国土工作的重点，对国土空间进行科学规划，利用不同形式的信息技术对土地资源进行合理规划成为时代发展要求。互联网及大数据技术在不动产权调查方面的应用，可以解决调查成本高，效率低的问题。高分遥感技术在精确土地利用变化与地表覆盖信息方面具有探测全面、定量化、实时更新的优势，大数据能更好地收集和整理土地资源，为土地高效利用提供技术支撑，以数字化、网络化为基础对土地资源进行智慧管理，能极大优化公共空间及国土资源配置。

2.4 数字技术与宅基地制度改革的契机

宅基地制度是农村土地制度改革的重要部分，宅基地使用权放活提出以来，各试点地区积极探索，涌现出不同的模式，如宅基地使用权抵押贷款，农房翻新出租给文创企业，宅基地换取城镇住宅。试点虽取得一定成效，但在实际推进中也存在诸多困境。如宅基地闲置过多、隐性流转问题严重、社会保障体系不完善和农民流转意愿低等问题普遍存在，宅基地改革仍需要引入新的要素。数字技术具有跨时间、地点整合资源的优势，建立数据平台对宅基地审批、流转进行统一信息化管理，能够很好解决宅基地改革过程中使用权流转不畅、隐性流转、流转程序不规范问题。目前学者研究重点主要放在如何探索更多方式激活闲置宅基地资源，怎样规范、高效地对宅基地进行信息化管理研究不足，尤其是数字技术在宅基地领域应用的研究还不充分。

鉴于学者对大数据支撑宅基地使用权流转研究较少，不能满足新时期推进宅基地管理信息化，加快闲置宅基地合理、合法、长期有序流转，盘活农村“沉睡”资产的要求。因此，本文将结合徐州市宅基地信息化管理实践，探索数字技术在宅基地使用权放活中的重要作用，从实践中归纳、总结可复制的管理经验，为强化各地宅基地管理能力提供可借鉴样本。

3 数字技术赋能宅基地使用权放活的要素分析

为进一步落实国家政策，规范农村宅基地管理，各地纷纷出台新的办法。建立宅基地管理体制，明确宅基地审批流程，加强组织领导、健全工作队伍、全面摸底排查。徐州市农业农村局加强对宅基地的审核和管理，强化规划引领，严格履行审批手续，其中重要一环就是建立宅基地管理信息系统，根据该信息系统建设的规划，在前期平台搭建，中期数据维护及后期数据安全管理环节均需要各要素的平衡与协作，全面筹划数字技术赋能宅基地使用权放活过程中需要涉及的要素，将为后期数据平台正式运作奠定基础。

3.1 多功能、系统化的数据平台

数据平台是数字技术赋能宅基地使用权放活系统的核心要素。徐州市根据《数字农业农村发展规划（2019-2025年）》加强宅基地信息化建设，统筹推进宅基地信息系统工作的要求，计划运用大数据、云计算、物联网构建一个可将闲置宅基地规范管理的网络平台，以达到宅基地使用权流转程序统一化、标准化，降低宅基地流转交易成本的目的。该平台拟建设多个信息版块，包括宅基地建房申请审批、宅基地建房补办申请审批、农房租赁申请审批、农房所有权抵押登记、宅基地转让、宅基地退出、宅基地资格权管理、宅基地纠纷仲裁及综合执法。通过下载手机APP，预期可实现农户线上申请宅基地、查看审批结果，政府部门线上审批、查处的便捷式操作，最终实现农村宅基地管理的标准化、流程化、统一化、动态化、协同化和精细化管理。

3.2 多元化、协同化的政府参与主体

多主体参与是数字技术赋能宅基地使用权放活系统的有力保障。從数据平台搭建到数字技术助力宅基地使用权流转完成，期间需要多个部门的协同支持。

徐州市农业农村局在数据平台运行过程中主要负责宅基地日常管理和审批，指导乡镇政府的宅基地审核工作。自然资源和规划局具有规范土地资源管理秩序，优化资源配置等职责。在宅基地使用权流转过程中，能及时准确地提供宅基地资源利用情况数据，审核宅基地标准和用途管制等。住建部门主要负责保障宅基地新建房屋质量、外形、外貌符合村庄规划。宅基地审批过程涉及林业、公安、水电等多部门，需要及时征求意见并综合考虑。乡镇政府负责向农户传达有关宅基地使用权流转的方针政策，并协助上级部门推动方案实施。财政局为数据平台的构建提供财政资金支持，并制定各项工作的预算，负责调控资金的使用和监督管理。此外纪检委在这一过程中能够保障具体工作的合法性、合规性及有效性。

3.3 集中化、规模化的宅基地供给主体

宅基地供给主体是数字技术赋能宅基地使用权系统的输入者。宅基地供给主体指的是拥有宅基地占有权和使用权，因外出务工或占用宅基地数量多导致土地荒废想要转让、出租或流转宅基地使用权的农户。宅基地供给主体是数据平台的未来用户，也是宅基地使用权放活的直接受益者。宅基地信息化管理系统拟定通过标准化、统一化的管理程序，提供集中化、规模化的宅基地资源，这就使得宅基地供需主体省去寻找、单独谈判的成本，在宅基地使用权流转时能极大地降低双方的成本。

3.4 精英化、本土化的宅基地需求主体

宅基地需求主体是数字技术赋能宅基地使用权系统的输出者，该主体包括希望流转农村闲置宅基地使用权的本村或外来大户、能人、企业等。数据平台推动宅基地使用权放活需要有技术、善经营、懂管理、识政策的宅基地需求主体参与并充当资源再利用的角色。

宅基地需求主体数量多、类型复杂，根据流转后对宅基地利用方式的不同将其划分为经营性和生产性需求主体。经营性需求主体指的是将流转后的宅基地用作经营性用地，结合当地资源禀赋对宅基地及其房屋进行开发利用的一类人。如在旅游资源较为丰富的地区，部分返乡创业人员投资建设休闲农业、乡村观光、养老养生、农家乐、民宿等新兴产业为村集体增收。生产性需求主体是指宅基地流转后，在允许改变宅基地用途前提下，将原先未建房的宅基地用于发展特色农业的这类主体。对于自然资源相对贫乏的地区，宅基地需求主体在荒废宅基地上种植特色农产品，延长产业链，形成品牌效应，充分发挥宅基地资源潜在收益价值。

4 数字技术赋能宅基地使用权放活系统功能

明确数据平台对宅基地使用权放活所发挥的功能有助于更好地理解和优化信息系统的运行。

4.1 资源聚合功能

利用数字技术搭建宅基地数据库，整合分散资源。我国闲置宅基地数量多，且基本情况存在较大差异，需求者在短时间内很难找到符合自身要求的宅基地资源，借助信息技术对宅基地基本情况进行调查，结合国土三调数据创建宅基地数据库，从闲置宅基地所处位置、面积大小、土壤概况、利用状况、权属等方面不断完善数据库，将以往分散的宅基地资源整合，通过数据平台就能实现信息实时共享，为进一步盘活利用宅基地资源提供基础。

4.2 协调支撑功能

数据平台将宅基地使用权流转多元主体集中，实现宅基地使用权流转一条链。一方面，将为宅基地规范管理提供强大的信息基础，使宅基地使用权流转有一个标准、统一的网络平台，支撑宅基地管理系统的有效运作。另一方面，可涵盖从宅基地申请、资格核查、用地审批到确权、登记和颁证等多流程，各流程都由不同的主体参与，未来借助数据平台农民不再需要到窗口办理，宅基地申请和审批结果可随时在线查看，通过网络平台一个端口实现业务通办，其便捷、高效操作离不开平台背后多部门、多主体、多流程沟通协调。

4.3 畅通流转功能

宅基地供给主体借助数据平台将闲置宅基地使用权流转给宅基地需求主体。数据平台可破解以往由于时间、空间限制，宅基地资源难以有效流转的难题，将宅基地使用权流转申请、资格审批、流转结果等全流程数字化，通过该系统即可查看宅基地地理位置、自然禀赋、利用现状等基本信息，需求主体筛选符合要求的宅基地，双方可通过平台进行沟通，后期甚至直接在平台上完成宅基地使用权流转的交易。原本闲置的宅基地流转出去，既可促进闲置资源再利用，同时也激活宅基地财产收益权。

4.4 创新利用功能

宅基地需求主体通过改变宅基地用途将零散分布的宅基地重新整合利用。

徐州市政府打造三乡工程项目，允许市民下乡以租赁和合作方式创新利用闲置宅基地及农房，铜山区实施乡村休闲旅游“1111”工程，利用闲置宅基地探索“资源+资本”合作模式，大力发展生态农业、乡村旅游等新型业态;经开区打造千亩高品质葡萄园;郑集镇建设食用菌、绿色蔬菜种植基地，使昔日落后的农村展现出新面貌。该数字平台建成后，有意下乡的市民或投资企业通过平台就能一站式办理宅基地使用权流转、审批、确权等流程，为宅基地创新利用提供便捷化操作。

5 数字技术赋能宅基地使用权放活系统运行逻辑

5.1 数据平台搭建：建立市县两级自用闲置宅基地及农房信息管理系统

依据宅基地管理现实要求，徐州市开始探索搭建宅基地信息化管理平台，建设宅基地数据库，主要用于宅基地的日常管理和审批环节，助力宅基地信息化管理工作稳步推进。市内部分试点县已建立宅基地信息系统，县政府各部门拥有该系统的不同账号，登录平台即可进行宅基地日常管理，将信息平台的部分功能权限开放给公众，全面盘查县域范围内宅基地利用现状。从目前徐州市县数据平台搭建及投入运行的结果来看，市政府无权查看县级平台的数据，市县两级的数据平台并不连通。

5.2 数据信息采集：结合国土三调摸清宅基地基本情况

宅基地管理系统各项功能的运转都是以数据为基础，数据收集是一项极为复杂、繁琐的工作，人工调查需要花费大量的时间和精力，且效率低。利用无人机遥感影像、测绘技术、区块链技术采集信息，结合自然资源和规划局在内多部门的数据资源，摸清宅基地规模、布局、权属等基础信息归置在数据库中，对闲置宅基地资源进行全面信息化管理。在采集宅基地信息时做到全覆盖，借助数字技术形成宅基地信息一张图，通过宅基地数据库可便捷查询宅基地利用状况、宅基地属性和空间数据，为后续宅基地审批、流转环节提供真实可靠的信息依据。

5.3 数据平台运行：多部门联动参与宅基地审批环节，实现宅基地规范管理

数据平台在运行过程中有明确的审查流程、完善的审核批准机制和严格的用地建房全过程管理程序（见图1）。用户线上提出宅基地申请后，农业农村局首先核实农户是否具备宅基地申请资格;自然资源和规划局根据本村内用地指标进行划分，同时负责审查是否符合宅基地用地标准、国土空间规划和用途管制等要求;林业、水力、电力等部门按照实际情况给予审批意见;乡镇政府根据各部门联审结果和意见审批农户的宅基地申请，申请农户可随时线上查看审批结果;最后，乡镇政府将审批结果及时上报给县级政府备案，住建部门负责对房屋质量进行检验，符合标准的由自然资源和规划局发放宅基地确权证书及不动产证明。

5.4 信息系统维护：与专业技术公司签订合同购买服务，保障系统的平稳运作

宅基地信息化管理系统作为全流程、全覆盖的综合服务平台，涵盖信息量大、运行系统复杂，数据平台的日常维护是一项基础而重要的工作，政府部门与专业技术公司签订合同，中标公司负责系统的开发、日常安全管理与维护，同时负责对政府内部人员进行业务培训，讲解系统的各项功能，以便相关业务人员能够尽快熟悉系统。此外，还要定期对系统进行更新完善，使平台在宅基地管理中能更好地发挥效用。

6 数字技术赋能宅基地使用权放活系统障碍因素

目前徐州市宅基地管理信息系统已投入使用，但数据平台实际发挥功能与预期还存在一定差距。

6.1 数据平台尚需进一步完善

一方面，数据平台良性运转需要其他职能单位数据共享。由于宅基地情况复杂，各级政府建立的平台功能侧重不同，各级平台的搭建也由不同技术公司负责，技术难题以及数據兼容性等因素相互掺杂，导致数据平台之间的连通共享尚未实现。另一方面，数据平台的功能并不完善。平台实际运行过程中，更多地表现为便利政府管理部门和业务人员的管理工作及信息资料的留存，对公众开放的功能端口尚待完善。考虑到数据安全问题，一些资料无法对系统用户开放。数据使用的诸多限制导致平台的运行效果并不理想。

6.2 数据信息的获取和使用存在限制

从宅基地审批中各相关部门的具体职责可以看出，数据信息的共享并不充分。第一，职能部门之间的数据访问权受限，比如农业农村局在审核宅基地申请之前要以村内宅基地用地指标为参考依据，而查看村内是否有多余指标的权限在自然资源和规划局，部门之间的协调工作增加了宅基地审批的复杂性。第二，上下级管理部门之间的数据共享并未打通，不同层级各设管理平台割裂了宅基地管理工作的系统性。县级平台拥有较完整的基层数据，市级平台单独收集需要耗费人力、物力、财力，以省级数据平台为总枢纽的各层级互联的信息系统尚未建立，后续省、市、县三级数据平台能否兼容也是重点考虑的问题。目前来看，大数据对宅基地使用权流转的支撑作用并未完全体现出来。

6.3 相关部门的职责权限划分不清

宅基地信息化管理涉及相关部门职责权限、范围划分不清问题。各部门从理性人角度出发，为了避免承担责任，权责划分不清部分成为无人问津的敏感地带。政府相关部门的协调合作是平台能够顺畅运行的保障，也是宅基地管理工作能够稳步推行的前提，各部门职责分工不同，权责不明导致多部门联动机制动力不足。长此以往，部门之间遇事互相推诿、办事效率低下将会成为宅基地管理过程中普遍存在的问题。

6.4 宅基地使用权流转主体范围受限

在新一轮宅基地改革试点中，市场化成为宅基地制度改革的方向，为宅基地使用权放活畅通渠道。徐州市利用“三乡工程”，吸引资本、人才下乡，以期盘活闲置宅基地资源，该项工程取得了一定的效果，部分乡镇创新利用土地开发新型产业，为农村经济增长、环境改善、生活水平提高贡献力量，然而返乡创业的能人及有实力的退休人员并没有宅基地申请和流转的资格，这一矛盾成为阻碍农村发展的极大障碍，目前还难以达到借助数据平台实现宅基地大范围自由流转及重新利用。

7 数字技术赋能宅基地使用权放活系统优化对策

7.1 省级政府统一规划建立联通数据平台，实现数据资源共享

市级宅基地信息化管理平台高效运行需要不同层级管理平台相融合和各层级、部门之间数据共建共享。这就需要由省级政府牵头统一规划，在各级平台开设端口链接省级管理平台，各县市与省级平台数据共享的同时又能保持自己的相对独立，对于一些重要的国土资源数据，根据其保密级别设置不同的访问权限。对于保密级较低的数据适当放宽访问范围，保密级较高的数据单独开放给各部门最高负责人，对与宅基地管理关联程度较低的重要信息不予开放。这样既能保证宅基地数据的共享，又能维护数据安全。

7.2 明确划分各部门的职责权限，加强部门间沟通协调

宅基地改革是一个多元利益主体互动的过程，要想从根本上解决政府部门之间的利益冲突，关键在于平衡多元主体的利益诉求，明确规定各主体之间的权责范围，尤其在需要各个部门协同完成的环节更要严格划分，防止互相扯皮，推卸责任。加强部门之间的协调沟通，将各部门的管理形成一个链条，申请、审批、流转、确权、发证等程序环环相扣，由不同的部门负责，一旦出现违规操作，经办部门承担相应的责任，并进行问责。

7.3 加快宅基地改革，逐步扩大宅基地使用权流转主体的范围

宅基地使用权流转正处于探索时期，还未取得较为成熟的经验，加快宅基地改革，积极探索有效、能复制、可推广的宅基地使用权流转途径，逐步扩大宅基地流转主体的范围。对于新申请宅基地可以限制其范围，规定村集体经济组织成员有资格申请，在政策允许的范围内，村内闲置宅基地使用权流转主体的范围可适当扩大，对下乡创业人员所拥有的资金、技术条件进行评估，在取得村民同意的前提下，将一部分宅基地使用权转让，解决宅基地闲置与部分资本、人才对宅基地的需求问题，有助于持续推动三乡工程，为乡村振兴提供制度保障。

7.4 严格遵循先试点再推广的改革路径

宅基地涉及农民切身利益，宅基地使用权放活需稳慎推行，遵循先试点后推广的改革路径。首先要选取具有代表性的地区进行宅基地信息化管理平台运用试点，在实践中发现问题并进行梳理总结，其次将问题反馈给上级部门，结合数据平台使用实际情况对试点方案进行修改，逐步完善;最后将具有可行性和可复制性的宅基地信息化管理经验进行大范围的推广。各地宅基地情况各不相同，应因地制宜，切忌一刀切。

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