王军

摘要：老旧小区改造事关上亿人的民生。对老旧小区改造的融资支持依然在探索之中，本文分析了其融资环境的特点，综述了一些进展，供同行指正。

关键词：老旧小区;改造;融资

棚改渐渐去潮，老旧小区改造则新浪涌动。棚改和旧改，一先一后，于国于民，都是重大民生工程，直接提升上亿的人的生活，功德无量。

十年前，中国有棚户区规模到1200万户，涉及人口数千万人，棚户区形成于早年的国有林场、矿场、垦区，随着岁月变迁，其生存环境恶劣。经过近年的艰苦工作，目前棚户区改造工作已经形成相当成果，接近尾声。

而老旧小区（多数修于2000年前）规模约有4000万户，涉及人口上亿人。从建筑学角度，老旧小区寿命还长（混凝土的理论寿命可达千年），但从实用角度讲，这些小区跟不上时代需要，设施落后，适当改造，则可以发挥更大价值。

从中央政府的高度，有计划对全国的老旧小区进行大修大补，这与市场经济、新自由主义根本不是一个路数，体现出浓郁的东方执政特色。如何为老旧小区改造融资，则是一个新课题。结合近期进展，笔者梳理一些新情况，供同行指正。

一.融资环境有所变化（与棚改相比）

棚改起于中央开始对地方政府债务进行整肃之际（2014年起）。但是，到2019年前，棚改依然可以轻松取得政信贷款（多数以政府购买的形式），这相当于政府为之开了绿色通道。近两年地方专项债井喷行情中，棚改也大行其道，属于优质债项。

棚改融资环境如此宽厚，究其原因，一是因为是民生工程，有现实需要，中国不允许出现人口大国常见大量连片贫民窟。二是因为棚改也是拉动GDP的生力军，棚改的货币化安置，对三四线城市地产的去库存化，大有好处。 三是，棚改有土地回报做支撑，这大大增加金融部门授信的信心。

反观老旧小区改造，首先，对于老旧小区改造项目，中央对项目的财政支持是给力的。2017年以来，住建系统一直在持续上报改造计划，中央据此进行补贴。仅在今年，补贴已经到位500亿，粗略计算，每个小区平均到位约一百万元，户均过万。从中央层面细化到对具体小区的补贴数量，其关心力度不可谓不小，全球罕见。政府拿出了真金白银，改善民生。

但是，老旧小区寻求的金融支持预计将是有限的。目前，国内对老旧小区的专项债已经出现（湖北、上海等十五地），而专门针对老旧小区改造贷款品种也已经落地（山东省）。总之，金融机构对国家政策是有响应的。然而，国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见国办发〔2020〕23号中，提出“支持城镇老旧小区改造规模化实施运营主体采取市场化方式，运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资，但不得承担政府融资职能，杜绝新增地方政府隐性债务。国家开发银行、农业发展银行结合各自职能定位和业务范围，按照市场化、法治化原则，依法合规加大对城镇老旧小区改造的信贷支持力度。商业银行加大产品和服务创新力度，在风险可控、商业可持续前提下，依法合规对实施城镇老旧小区改造的企业和项目提供信贷支持。”从其表述来看，用语较为慎重。

客观上，老旧小区改造寻求金融支持是有其天花板。一是收益覆盖难度大。老旧小区没有直接土地收益，其他收入很零星，这与棚改大相径庭。二，多数地方政府处于债务消化期，为了政绩并不明显的老旧小区改造，大费周章，负债经营，实在是缺少吸引力。

二.老旧小区融资进展与思考

依照部署，老旧小区改造未来分五年解决，相关融资活动，尚无多少成熟经验。在去政信化的时代，纯粹民生工程融资实在艰难。目前，多数银行没有出台关于旧改的专门产品手册，而先行一步的专项债或个别贷款实践也许可供同行参考。

国内2020年累计发行旧改债券规模为140亿元，期限多数为10年期及以上。老旧小区改造项目的建设内容包含基本类的配套设施、提升类的基础设施、完善公共服务类，专项债中，一般将老旧小区改造和其他商业化项目包装（如有）在一起;资金主要来源于财政支出和专项债券、贷款。已有的专项债案例中，老旧小区改造偿债资金来源则主要包括：

（1）项目直接收入（含服务性收入）;（2）供水供气光纤等收入;（3）各级财政补贴;（4）土地出让收入;（5）项目改造区域内国有资产出租租金收益。

土地收入可以纳入项目收入，对银行贷款或有一定启发。其典型案例来自深圳。

深圳市龙华区城镇老旧小区改造项目中，其专项债券的偿债资金100%来源于土地出让收入，其实施方案中批露：项目通过城中村综合整治项目，全面提升环境品质，在项目期内，政府将安排龙华辖区内的国有土地使用权出让收入和城市更新用地出让收入作为项目的还本付息来源，按照各50%的比例承擔债券的还本付息。深圳这个土地加环境打造的打捆模式，仿佛回到2016年前畅行无阻的土地加设施打造模式，值得思考。

部分商业银行已有针对旧改的动作。截至2020年6月，农业银行安徽、山东、重庆、江西4家分行共审批城镇老旧小区改造贷款11笔、金额10亿元。

政策银行方面，农发行方面山东分行已有动作。山东行于近日审批改造贷款2.3亿元，支持德州乐陵市城区老旧小区的雨污分流改造工程。

就山东农发行的案例项目上看，雨污分流改造工程属于较大型基础设施。这比较能说明政策性银行的一贯倾向：偏好大型的市政设施（当然，得与老旧小区项目相关）。相关策划单位或可以以此为方向展开工作。

成都社会科学院王 军