刘莹

市级国土空间规划作为我国国土空间规划体系的重要组成部分，起着承上启下的作用，既要对上级国土空间规划提出的管控要求进行细化落实，又要对本行政区域的开发保护作出具体安排。本文梳理了市级国土空间规划的编制要点，总结了规划编制需要衔接的几点问题，为市级国土空间规划的编制提供参考借鉴。

中央发布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将我国的规划体系确定为“五级三类”，即国家、省、市、县、乡镇“五级”和总体规划、详细规划、专项规划“三类”。至此，我国的空间规划体系得以最终确定。

一、市级国土空间规划的地位作用

1.承上启下的规划传导

市级国土空间规划是对城市国土空间开发保护做出的总体安排和综合部署，是从战略性规划到实施性规划的重要节点，对上要细化落实上级国土空间规划提出的管控要求，对下要提出市级的约束性指标和刚性管控要求，也是编制详细规划、专项规划的依据，在空间规划体系中起着承上启下的重要作用。

2.多规合一，实现规划“一张图”

我国现行的各类空间规划自成体系，规划期限、技术标准、坐标体系、成果形式各有不同。在城市管理中，同一空间的用地性质、开发模式存在矛盾，导致规划衔接存在冲突，在一定程度上影响了城市的发展。通过市级国土空间规划的编制，建立一个标准、一个体系、一个接口的规划“一张图”，解决城市各类空间规划和开发建设中的矛盾。

二、市级国土空间规划的编制要点

市级国土空间规划应当结合本市实际要求，落实国家和省级规划的重大战略目标要求，发挥空间引导功能，确定市域空间结构、城镇体系，落实山水林田湖草等各类自然资源保护和修复要求，安排公共服务设施、交通体系、市政设施等布局和控制要求，统筹能源、水利、交通、重大资源等关键性空间要素，建立健全的从市到乡、从总体规划到专项规划、详细规划、从全域到地块的规划传到机制，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的可持续发展的国土空间格局。

1.以“三调”为抓手，摸清市域各类自然资源底数

编制国土空间规划，首先要掌握自然资源的本底基数，这是最重要的基础。规划以第三次全国国土调查成果为基础，结合地理国情普查、年度变更调查等各类自然资源调查监测数据，理清土地、水、矿产、森林、草原、湿地、海洋等自然资源的总量及空间分布情况，全面掌握家底，为规划编制提供精准的基础数据。

2.坚持问题导向，做好“评估评价”

开展城市总体规划、土地利用总体规划等各类现行空间规划的实施评估，重点分析城市在发展定位、空间布局、土地利用等方面的问题和矛盾，为国土空间规划的编制提供借鉴和参考。

开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，即“双评价”。统筹考虑城市土地、矿产、水、生态等资源条件，发现城市发展短板，找准资源调控方向，充分把握自然生态整体性和系统性，通过全面评价资源环境本底状况，摸清空间发展潜力规模和分布范围。开展综合分析，识别资源环境限制性因素及其对国土空间开发利用的影响程度，确定不同开发保护利用方式的适宜程度，根据评价结果发现当前发展存在的问题和未来可能的风险，明确各类开发空间剩余潜力和规模上限。

3.坚持底线思维，科学划定“三区三线”

“三区”是指城镇空间、农业空间、生态空间三类空间，“三线”是指城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条控制线。以“双评价”成果为基础的“三区三线”划定，是市级国土空间规划编制的重点，也是实现全域、全要素空间管制的重要手段。部分批复仍在规划期内的空间规划中已经划定了一些空间管制界限和空间管制分区，“三区三线”的划定并不是否定既有成果重新划定，而是要充分利用、科学评估已有的规划成果，对现行控制线存在冲突的区域进行校正，对合理的空间区域进行落实，用途尚不明确的空间结合“双评价”成果来划定空间管制界限与空间管制分区。“三区三线”的划定顺序，应从维护生态安全的角度出发，优先划定生态空间。城镇空间是以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间，农业空间是以农产品生产和农村生活为主体功能的国土空间，两者相辅相成，因此城镇空间与农业空间应是协调划定关系。

4.立足全域，构建国土空间新格局

国土空间开发和保护以市级国土空间规划为蓝图，以国家、省级空间规划战略要求为导向，提出本区域的空间发展格局。在全域范围内优先划定主体功能区，对外要建立开发开放格局，谋求区域协调发展，谋划道路互联互通、开展生态协同保护。对内要谋划城镇空间格局、产业体系布局、乡村振兴发展、山水林田湖草保护利用、国土空间生态修复、公共服务设施、综合交通体系、基础设施体系、地下空间利用、综合防灾减灾、城市文化风貌等重大空间布局，构建全域国土空间新格局，提升空间品质。

5.完善国土空间发展目标和指标体系

规划指标体系是对规划内容框架和核心目标的概况性描述，构建科学、合理、可操作性强的国土空间规划指标体系，有助于加强空间规划对城市开发建设的引导和管控能力，使规划具有更强的可实施性。从城市总体定位出发，提出国土空间发展战略，建立规划指标体系，使国土利用结构调整和国土空间发展目标可统计、可考核、可监督。指标分为约束性指标和预期性指标两类，国土空间开发、环境保护、市政环卫等要求为约束性指标，社会经济发展目标、国土生态修复目标等可作为预期性指标。编制过程中可根据各地市城市特征和地方实际，增加补充相关空间性指标。

三、市级国土空间规划的几点思考

1.健全政策法规体系

要实现规划的真正落地，仅仅把各类内容“画出来”是不够的，还需要相应政策法规的配套完善。自然资源部分二批次废止了12 部规章，修改了18 部，但立法相对滞后。根据自然资源部2019 年和2020 年的立法工作计划，只是将《国土空间开发保护法》纳入论证储备类项目，并积极配合立法机关推进《国土空间规划法》的立法。在新法施行前，需要做好过渡时期的法律法规衔接。

2.统一用地分类标准

国土空间规划涉及各专业规划标准不一致，基础数据统计口径有矛盾。土地利用分类和城乡规划分类整体的定义基本一致，但是在实际工作中两套分类体系并不是完全对等关系，例如，土地利用分类中的公共管理与公共服务用地，和城乡规划中的公共管理与公共服务设施用地、公用设施用地以及绿地与广场用地均存在对应关系。再如土地利用分类和林业用地分类中，林地的定义不同。因此需建立一个覆盖全域、统一体系、内容全面的国土空间规划用地分类标准，为国土空间规划的编制提供基础。

3.原有规划成果的应用

现行的各类空间规划成果各成一家，采用的坐标系也不同。以淄博市为例，城乡规划各类成果采用北京54 坐标系或淄博市城建坐标系，土地规划成果采用西安80 坐标系。编制国土空间规划采用2000 国家大地坐标系，原有规划成果需要通过坐标系转换并在满足转换精度要求下落到一张图上，从而做好国土空间规划和已批规划成果的衔接。

4.探索规划留白机制

规划留白不仅仅是空间上的落地布局，更是对国土空间规划的政策机制设计。今年的新冠肺炎疫情让我们意识到，城市在应对巨大的不确定性时要提前准备，这样可以随时转换城市功能。2003 年SARS 时期，北京修建了小汤山医疗基地，后来上海在青山区也建了一个公共卫生应急中心，并且预留了大量的土地，在本次新冠肺炎疫情防控中，这些预留点也被及时启用。由此可见，规划留白大大增加了城市对未来的弹性适应。通过“定空间、不定用途”的留白、“定空间、不定时序”的留白、“定指标、不定空间”的留白，为城市未来发展留出空间，引导城市“韧性”发展。

四、结语

市级国土空间规划是空间规划体系中从战略性到实施性的关键一步，通过建立规划“一张图”解决了现有各类空间规划和开发建设的矛盾。科学合理编制市级国土空间规划，完善配套政策法规技术标准，做好规划留白，有助于形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的可持续发展的国土空间格局。