贾乐乐

摘 要：目前，民办学校在教育发展中发挥着越来越重要的作用，但仍存在主体定位不清晰，法人属性不明确、管理不规范等问题。《民办教育促进法》的修订以及相关政策文件的出台为民办学校的发展提供了进一步的指引。本文结合分类管理具体政策，分析民办学校的发展现状以及发展趋势，从多个角度研究实施分类管理后对民办学校的影响，为进一步研究民办学校实施分类管理时面临的挑战和推进落实民办学校分类管理实施路径奠定基础，丰富分类管理制度实施策略及方案。

关键词：分类管理;民办学校;影响

中图分类号：F27 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.08.031

1 国内外相关研究述评

根据知网数据来源，截至2020年5月，关于“民办学校”的主题文献共计21528篇，关于“民办学校分类管理”的研究文献共计314篇，其中研究内容主要涉及分类管理制度历史沿革、制度推进的瓶颈、落实的对策、财税问题等内容，专门针对分类管理对于民办学校的影响方面研究较少。

通过对相关文献进行梳理和总结，分类管理对民办学校产生的主要是积极影响。赵应生、钟秉林（2011）等认为，分类管理制度是对民办学校教育体制的补充和完善，在一定程度上可以促进和推动民办学校高效健康发展。徐春明（2016）通过总结民办学校实行分类管理政策的理论和实践情况，提出实行分类管理政策对于民办学校来讲是必要的，同时在实施中应遵循六个原则。吕宜之、周海涛（2020）指出民办学校长期稳定发展的关键在于持续、足额的资金投入，分类管理政策可以为民办学校广泛吸收各类社会资本、拓宽融资渠道提供政策依据和政策便利，还可以引进PPP融资模式、促进民办学校上市、融资租赁等各种新型途径来解决学校资金问题。王帅、吴霓（2019）等认为，分类管理成为民办教育长期发展的方向，党的十八大以来，国务院、教育部以及各地方政府部门围绕中央文件发布和制定了一系列落实政策，其对民办教育的发展起到了引领作用，但关于营利性民办学校的税费优惠尚不清晰，对非营利性民办学校的监督仍存在不足，这些方面的制度和政策还需要进一步完善。

2 民办学校分类管理的基本内容

依据《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中的相关规定，分类管理指的是民办学校办学时可以结合自身的办学特点以及办学目标定位，根据学校办学结余情况在过渡期内进行分类登记，通常可以选择登记为营利性民办学校或非营利性民办学校，同时相关政府部门需要按照民办学校的登记和划分情况对民办学校进行分别管理，以解决其发展过程中的法人属性不清晰、财产所有权混乱、资源配置不合理、支持性措施难以落实等现实问题。

划分为营利性民办学校和非营利性民办学校的法人登记、盈余流向以及财政政策扶持程度均有差异。其中，营利性民办学校是以市场为导向，培养实践人才为目标，主要目的为营利，应当采用企业化经营，作为营利法人在工商部门进行登记;其“营利”特性决定了政府部门将相应减少对该类办学的介入程度，公司董事具有较大的话语权，可以决策学校的办学活动，办学盈余可以自由分配给创办者和投资者，清算时剩余财产可以归还给创办者;政府对营利性民办学校的政策支持相应较少，例如其办学使用的土地性质划分为商业用地，需缴纳较高的土地增值稅。非营利民办学校指由私人资助或捐赠的学校，目的不在于通过追寻经济回报获得营利，办学目标在于培养人才，根据其特征到相关部门登记为非企业单位或事业单位;其“非营利”特征促使其更为规范化发展，办学盈余不能用于对创办者和投资者分配，只能用于学校事业发展，财产清算债务清偿后的剩余资产不能归还给创办者，只能归还社会;对于非营利性民办学校，优惠政策有更多地倾斜，政府部门也会采取多种扶持措施对其进行激励，比如政府补贴及捐赠激励等。

3 民办学校发展现状和分类选择趋势

据《2019年全国教育事业发展统计公报》统计，截至2019年底，全国各类学校共计53.01万所，其中民办学校共计19.15万所。由数据可见，民办学校占据全国各类学校的比重为36.13%，招生规模和在校生比例都在逐渐扩大，因此民办学校在教育事业中的重要性不言而喻，为教育事业的发展贡献了不可或缺的力量。然而近年来，民办学校的发展逐渐趋缓，其发展开始出现竞争力下降、办学目标雷同、过于追求利益而出现短期选择行为等问题。

第一，以市场需求为导向的办学模式导致其竞争力出现下降趋势。民办学校在教育中更多地是对公办学校的补充，其办学通常以市场需求为导向，利用其办学的灵活性特征，结合当前市场上的热门专业、企业和社会的需求，设置热门或稀缺专业，吸引学生，扩大自身的招生规模。民办学校在办学时还可以通过聘请公办学校退休教师、企事业单位的兼职人员来降低自身办学成本，从而进一步合理配置资源。这种办学灵活性使得民办学校在培养学生时能够更加地针对社会和企业需求，培养的人才更偏向于应用型，能够更好地为社会服务，但是其在长期发展中，由于教育行业的政策变化和市场环境的不断改变，民办学校的灵活性办学特征带来的优势被逐渐减弱，其过于追求市场导向进行人才培养会导致在专业设置上和课程选择上较多偏向于热门专业，导致办学差异化减弱，开始出现竞争力下降的现象。

第二，近年来，民办学校的办学目标和定位出现趋同现象。一方面，民办学校的办学目标和办学定位通常会受到投资主体意愿的影响，因此对于投资主体为个人投资者的民办学校而言，其办学目标容易受到个人投资意愿的影响，其在设定办学定位时可能会忽视社会及市场的需求，导致专业设置与社会需求不匹配。另一方面，办学时盲目设置专业扩大招生规模，办学目标和办学定位的设置偏向学生兴趣和利益导向，从而办学目标和定位不清晰，出现趋同。

《民办教育促进法》修订后，民办学校分类管理进入选择阶段，对于家族式管理的民办学校而言，分类选择较为困难，非营利性学校会丧失对学校的控制权，创办者前期对学校的投资以及学校每年盈利均无法进行分配，而选择营利性学校则会导致较高的土地转让成本，并且政府优惠政策也相应减少，学校将存在较大的资金负担;对于集团化办学主体而言，需要对集团内部各学校实行统一分类，不能既通过直接或间接形式控制非营利性学校享受政策优惠，又获得营利性学校的收益分成;对于上市公司办学主体而言，由于上市公司需要为股东创造收益并进行收益分成，因此大部分上市公司办学主体的分类选择趋势为营利性学校;而对于独立学院而言，由于其办学模式较为复杂，涉及到政府、公办学校、企业等多个主体，不同办学主体的办学目的较难统一，因此其分类选择具备一定难度。经统计，目前仍存在部分学校无法对分类管理路径做出明确的选择。

4 分类管理对民办学校的影响

4.1 分类管理有利于民办学校明确法人属性和产权制度

实行分类管理政策，民办学校举办者可以按照政府规定进行法人类别登记，明确自己的法人属性，与公办学校享有同等法律地位，避免因法人属性不明确而受到不公平的政策待遇。分类管理前，在民办学校终止办学时，学校原始举办出资人可以获得的财产问题方面国家规定较为模糊，并没有明确规定办学终止时财产权利的归属问题。而进行分类管理后民办学校举办者可以按规定回收自己的产权，从而能够进一步保护投资者的相关利益，因此也能吸引更多的社会投资者，保证民办学校充足的办学经费。

4.2 明确民办学校的办学目标和办学定位

根据历史数据，在实施分类管理政策前，大部分民办学校的定位都是“非营利性”性质，但其中大部分学校虽然标榜自身为“非营利性”，但其在发展过程中并未完全秉持“非营利性”的办学理念，部分行为依然以获取办学收益为目标，存在办学目标和定位不清晰的问题。而分类管理政策颁布后，各民办学校必须在一定时期内，依照政策规定明确自己的办学定位，选择“营利性”或“非营利性”办学目标。结合目前社会发展现状，企业对人才的需求不再仅是单一需求，开始出现多元化特征，民办学校可以基于其本身的灵活性和市场适配性，从而快速地迎合企业的人才需求，人才培养模式逐渐多元化发展，民办学校也逐渐多元化健康发展。

4.3 有利于加强社会各界对民办学校的监督和管理

在实施分类管理政策前，政府对非营利学校的扶持力度较大，部分民办学校为了享受到政府的优惠政策等，名义上对外宣称是非营利性质，实质上其办学却是营利性质。而分类管理政策可以促使民办学校在政策上分类为营利性和非营利性两类，严格地从政策上将其区分开来，避免部分以营利为目标的学校依据分类不清晰的漏洞享受额外的优惠政策，损害政府利益，占用公共资源。政策上对其严格区分后也更有利于加强社会各界对民办学校的监管，从而促进民办学校的管理制度和监管政策更加严格化和规范化。

4.4 分类管理有利于扩大社会资源对教育的投入

分类管理将营利性民办学校和非营利性民办学校区分开来，使得各类投资者对两类学校的资助和投资都有章可循。

对于政府而言，分类管理便于政府财政资助民办学校办学。实行分类管理，有利于政府在财政支持对象、范围、形式和强度上区别对待两类学校。对于非营利性民办学校而言，政府可以对其进行补贴，给予一些资金奖励，无偿捐赠或者通过土地划拨等多种措施支持其发展;而对于营利性民办学校而言，可以减免其税费或实行其他的优惠措施。

对于金融资本而言，打通金融资本大规模进入民办学校的通道。新政策允许办营利性民办学校，不仅是培训机构，还包括本硕博等正规学历教育。因此民办学校可以明确将办学定位设定为营利性质，选择办成营利性学校，按照公司相关规范进行登记运作，扩大规模，吸取社会各类投资，必要时也可上市融资等，从而有益于扩大各类社会资源对教育行业的投入。

4.5 有助于引导追逐利益的民办学校向公益性大学转变

通过实施分类管理，民办学校可以获得更多资金来源，扩大自己的招生规模，通过分类，也可以促进民办学校提高自身教学质量，合理确定办学定位，提升自身竞争力，有利于民办学校健康有序并且稳妥的发展。同时由于非营利性民办学校能享受到更多的政府政策优惠，民办学校可以结合自身的发展情况，通过登记为非营利性质而享受更多优惠政策，因此分类管理也可以引导民办学校逐步向公益性转变。

参考文献

[1]胡卫，张歆，方建锋，等.营利非营利分类管理下民办学校税收问题与建议[J].复旦教育论坛，2020，18（04）：79-84.

[2]匡增意，向麗丽.新形势下民办高职院校的发展路径探究[J].现代职业教育，2020，（28）：85-87.

[3]袁俊杰.民办高校分类管理框架下对财务会计制度的影响与对策研究[J].当代会计，2020，（11）：8-10.

[4]别敦荣，石猛.民办高校实施分类管理政策面临的困境及其完善策略[J].高等教育研究，2020，41（03）：68-76.

[5]黄露露.分类管理视角下的民办学校税收优惠政策探析[J].中国教育法制评论，2017：207-222.