张慧利，夏显力

(西北农林科技大学 经济管理学院,陕西 杨凌 712100)

引 言

改革开放以来，伴随城镇化进程加快，农民大量涌入城市，我国城镇化率由1978年的17.92%增长到2018年的59.58%，农村正在经历从“乡土中国”向“城乡中国”的历史性变革[1]。然而，进城农民由于未能在住房、教育、养老等方面与城镇居民享有同等权利而无法真正融入城镇，他们留在农村的住房几乎长期处于闲置状态[2]，导致农村空心化和农村社会空壳化加剧。《农村绿皮书》指出：截至2018年，中国农村宅基地闲置率达10.7%。农村宅基地的利用效率与优化直接影响着我国城乡土地资源配置、新型城镇化战略的实施等[3]，而农户是否选择退出宅基地受内部和外部因素的共同影响[4]。内部因素方面，农村宅基地承担生产、生活及资产增值等多种功能[5]，农户退出宅基地面临农村土地处置、城镇住房购置及城镇生活保障等方面的未知变化,使得农户在宅基地退出中存在不同的风险感知。同时，由于农村并非均质空间，不同区位宅基地功能差异巨大[6]，使得不同区位农户在宅基地退出中的风险感知也存在差异性。外部因素方面，尽管国家先后出台了大量宅基地退出文件，并先后在33个县(市、区)试点，但截至2018年6月，试点区共腾退零星、闲置宅基地9.7万户共计7.2万亩，退出比例为0.63%。宅基地退出比例偏低，其原因包括农户资源禀赋特征[7]、宅基地特征[5]、市场特征[8]等多个方面，但也与当前宅基地制度改革仍有较大弹性空间以及农户对宅基地退出制度期望值偏高密切相关，进而造成农户对现有宅基地制度改革产生不信任，可见，制度信任影响农户的宅基地退出行为。那么，风险感知、制度信任对农户退出宅基地的影响机理是什么？影响程度如何？制度信任是否在风险感知影响农户宅基地退出行为中起调节作用？这些问题的回答对促进农户宅基地退出、盘活农村闲置宅基地具有重要现实意义和理论价值。近年来，随着农村宅基地制度改革的稳慎推进，关于农户宅基地退出的研究日益增长，研究的着力点主要集中在影响因素、机制设计及案例分析[1,9]等方面。在影响因素的探究中，学者们逐渐关注到农户宅基地退出的风险问题。已有研究指出，农户对退出宅基地有着生活成本、生产收入、环境状况等方面的风险认知与预期[10]，不确定性成为阻碍农户退出宅基地的关键因素之一，对此，学者们试图通过提高农户自身的抗风险能力[11]、加强社会网络的非正式保险作用[12]等途径来弱化风险，促进农户退出宅基地。但值得注意的是，宅基地自愿有偿退出主要靠政府推动，是自上而下的制度变革。在退出范围受到严格限制的条件下，市场在农户宅基地退出过程中发挥作用非常有限，退出后农户获得的相应补偿与其心理预期差距较大，进而影响农户宅基地退出决策。基于此，本文拟将风险感知和制度信任同时纳入农户宅基地退出行为的分析框架，利用四川泸县和宁夏平罗803户农户的调研数据，实证检验风险感知、制度信任对农户宅基地退出行为的影响，并进一步探讨制度信任在风险感知影响农户宅基地退出行为中的调节作用。

一、理论分析与研究假说

(一)风险感知与农户宅基地退出行为

Slovic将人们依靠直觉对未知事物进行风险判断和评估的过程定义为“风险感知”[13]。风险感知常伴随决策的产生[4]，因此农户对退出宅基地的风险感知直接影响农户的宅基地退出决策。农户对宅基地退出的风险感知依托于宅基地承担的功能，已有研究指出，农村宅基地承担着居者有其屋的居住功能、保障农业收益的生产功能、应付市场风险的社会保障功能以及增加财产性收入的资产功能[14]。农户退出宅基地意味着这些功能权益的丧失。但由于农村土地市场尚处于起步阶段，农户对宅基地的资产功能感知较弱，因此，本文将农户退出宅基地面临的风险感知划分为“居住风险感知”“生产风险感知”和“保障风险感知”。具体而言，在居住方面，农户退出宅基地后没有了住房以及可建造住房的地，农户要面临住房搬迁的问题[5]，而现有宅基地退出补偿标准较低，不足以弥补退宅农户的搬迁成本、新房建造和购置成本[15]，进而抑制农户做出宅基地退出的行为。在生产方面，农村土地系统是由农地、宅基地等多要素构成的复杂系统，宅基地服务于农业生产。宅基地退出实现的是人的流动，而农地具有不可移动性，人地分离，田园经济成本增加，农地处置机制与农地功能价值的不对等致使农户不愿退出农地承包权，进而抑制了农户的宅基地退出行为。在保障方面，进城定居的农户虽然在空间位置上从农村转移到城市，但却未能完全实现农民向市民的身份转变，他们在教育、医疗、养老等方面很难与城镇居民享有同等权利，始终担心有朝一日在城里无法持续生活而可能会再次退居乡村，进而抑制了农户宅基地退出行为。值得注意的是，宅基地的功能价值因区位不同而存在较大差异。根据区位理论和宅基地的地理分布特征，并借鉴已有研究[6]，本文将农村宅基地划分为城中村宅基地、郊区村宅基地和纯农区村宅基地。其中，城中村是指在城市建成区范围内仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄，受城市化的强烈影响，城中村耕地已基本消失，但由于经济地理区位好，农户拥有较多的非农就业机会，非农收入占比高，因而农户对退宅后的各类风险感知相对弱化；郊区村是指毗邻城市的近郊农村，受城镇辐射相对较强，农户非农就业较为方便，对农业生产依赖较小，宅基地的农业生产辅助功能弱化；纯农区村是指远离城镇，农户以农业生产为主的村落，由于纯农区经济地理位置较差，宅地基仍然用于满足农户日常生产生活需要，因而农户对退宅后的各类风险感知较强。基于此，本文提出如下假说：

H1：居住风险感知负向影响农户宅基地退出行为；

H2：生产风险感知负向影响农户宅基地退出行为；

H3：保障风险感知负向影响农户宅基地退出行为；

H4：风险感知影响农户宅基地退出行为存在区位异质性。

(二)制度信任与农户宅基地退出行为

制度通常可以理解为权威机构制定和颁布的正式规范或条款，而制度的存在依赖于制定制度的人或机构，因此制度信任可以理解为个体对相应政府机构公平执政的合理期待[16]。农户宅基地退出行为的产生是基于农户利益与政府执政合作的结果，这种合作依赖于准确的信息和可靠的执行，本质上是个体对政府的主观情感及对政府的行政反应[17]，因此，借鉴张郁等的研究[18]，将制度信任划分为政府行政理念信任和政府行政行为信任两个维度。行政理念信任侧重个体对政府机构日常公共决策中理念和价值取向的认可度，行政行为信任则侧重在公共决策执行时个体对政府对待群众意见的行为方式的信任度。具体而言，中国社会长期处于“政府依赖型”状态，宅基地退出是自上而下的制度变革，其顺利进行离不开政府的助推作用，要求政府不仅要在执政理念上以公众利益为优先考虑要素，充分考虑退宅农户的权益补偿，在执政行为上更应该做到信息透明化、公众参与化。农户在参与中积累信任经验，进而通过制度环境形成稳定的情感态度和行为倾向。依据社会交换理论，在此印象的驱动之下，农户会更多地从政府的角度思考问题，政府的付出会得到农户的积极响应，积极配合政府工作[19]，即农户对政府行政理念和行政行为信任度越高，越容易配合政府完成宅基地退出工作。基于此，本文提出如下假说：

H5：制度信任正向影响农户宅基地退出行为；

H6：行政理念信任正向影响农户宅基地退出行为；

H7：行政行为信任正向影响农户宅基地退出行为。

(三)制度信任在风险感知影响农户宅基地退出行为中的调节作用

足够的制度信任存量能促使公众对政府及政策存在较强的心理认同而带动其行动积极性[20]，因此，制度信任除直接影响农户宅基地退出行为外，还存在一定程度的调节作用。如前文所述，由于农村宅基地具有多种功能，农户退出宅基地意味着这些功能权益的消失，因而退宅农户存在各个层面的风险感知，究其根本，在于宅基地退出政策实施处于初始阶段，相关政策不完善。Aven和Renn在对民众灾难应对行为策略研究中发现，民众对政府等官方机构的信任能够弥补其负面的风险感知，使其采取积极的应对行为[21]。对于宅基地退出行为而言，无论农户存在哪些层面的风险感知，无论对这些风险感知程度如何，只要政府始终以农民利益为主，尽一切可能为退宅农户争取权益补偿，并在服务过程中能够做到公开、公正、公平，农户对政府的行政理念和行政行为就会维持在一个较高的信任水平，风险感知对农户退出宅基地行为的不利影响就可能会降低。而现实中，行政理念信任和行政行为信任对风险感知影响农户宅基地退出行为的缓解强度可能存在差异，这是因为：“以人为本”“全心全意为人民服务”一直以来是党和政府执政的根本宗旨，农户在行政理念上是充分信任政府的，但具体到事件上，农户对政府的信任更多来自政府的实际行动。基于此，提出本文假说：

H8：制度信任对风险感知影响农户宅基地退出行为具有缓解作用；

H9：不同维度制度信任对风险感知影响农户宅基地退出行为的缓解强度存在差异。

二、研究设计

(一)数据来源

本文所用数据来源于课题组2019年9-10月对四川泸县、宁夏平罗农户开展的抽样调查。四川泸县是西部丘陵区农业大县，全县共有26.88万户1.62万公顷宅基地，其中闲置宅基地8.2万户0.49万公顷。目前正面临村落衰败、农村集体建设用地管理不善等问题。自2015年泸县被列入全国农村土地制度改革试点县以来，政府依托改革政策，鼓励农户自愿有偿退出宅基地，截至2019年，全县共退出宅基地2.86万户0.12万公顷。宁夏平罗位于银川平原北部，村庄布局分散，空心化现象严重，村庄房屋平均闲置率42%，部分村庄高达70%以上。自2015年平罗县被列入全国农村土地制度改革试点县以来，抓住改革机遇，积极引导农户自愿有偿退出宅基地，截至2019年，全县累计清理腾退闲置建设用地790宗87公顷。因此，本文选取四川泸县、宁夏平罗两个地貌环境不同的试点县作为研究区域，分析农户宅基地退出行为，具有一定的典型性和代表性。

考虑宅基地的区位不同可能导致农户宅基地退出行为存在差异，课题组按照城中村、郊区村和纯农区村随机选择样本镇，并采用分层逐级抽样和随机抽样相结合的方式选取样本农户。本次调研共发放问卷812份，获取有效样本803份，问卷有效率为98.89%。其中城中村样本共197个，农户宅基地退出率为34%，包括四川泸县玉蟾村等村庄的100个农户(农户宅基地退出率为30%)和宁夏平罗星火村等村庄的97个农户(农户宅基地退出率为34%)；郊区村样本共278个，农户宅基地退出率为55%，包括四川泸县新联村等村庄的189个农户(农户宅基地退出率为60%)和宁夏平罗周城村等村庄的89个农户(农户宅基地退出率为46%)；纯农区村样本共328个，农户宅基地退出率为43%，包括四川泸县马溪河村等村庄的214个农户(农户宅基地退出率为43%)和宁夏平罗北长渠村等村庄的114个农户(农户宅基地退出率为33%)。

(二)变量选择

1.因变量。本文因变量为农户宅基地退出行为，由问卷题项“您家宅基地是否退出”直接获取相关数据，答案有“是=1；否=0”两种情况。

2.核心自变量。本文核心自变量包括农户对宅基地退出的风险感知和制度信任。基于上文理论假设，本文对农户风险感知的测度主要从农户对退出宅基地后在居住、生产和保障上的预期及不确定性的评价展开。对农户制度信任变量的测度主要从农户对政府机构公平执政的信任程度展开，运用SPSS19.0软件进行因子分析，得到两个公因子，公因子1命名为行政理念信任，公因子2命名为行政行为信任。最终，根据各因子得分及其方差贡献率，通过公式“制度信任=(行政理念信任×45.761%+行政行为信任×35.861%)/81.622%”计算农户制度信任的综合指标，具体结果见表1。

表1 制度信任变量说明及因子分析结果

3.控制变量。借鉴相关研究[4,10]，本文控制变量主要包括户主特征、家庭特征、宅基地特征、宅基地区位特征及地区虚拟变量。户主特征选取户主的年龄、性别、受教育程度等变量；家庭特征选取耕地面积、家庭年收入(取对数)、非农收入占比等变量；宅基地特征选取宅基地距中心城镇的距离、宅基地新旧程度等变量；宅基地的区位特征以纯农区村为参照，对比城中村、郊区村、纯农区村农户退出宅基地的差异。各变量定义及描述性统计分析结果见表2。

表2 变量定义及描述性统计分析

(三)模型设定

1.Probit模型。农户是否退出宅基地属于典型的二元选择问题，因此，本文选用二元Probit模型进行实证分析，模型设定如下：

yi=βi+βi1RR+βi2TP+βi3RR×TP+γijXij+εi

式中，yi为农户宅基地退出行为，即农户是否退出宅基地；RR为农户风险感知变量；TP为制度信任变量；RR×TP为农户风险感知与制度信任的交互项，以检验制度信任在风险感知影响农户宅基地退出行为中的调节作用；Xij为第i个农户的第j个控制变量；β、γ为待估系数；εi为服从标准正态分布的扰动项。

2.分组回归模型。为进一步检验制度信任在风险感知影响农户宅基地退出行为中的调节作用，本文借鉴Aiken等的研究，将制度信任分为高制度信任和低制度信任两组分别进行回归，其中低制度信任是指其均值减去一个标准差，高制度信任是指其均值加上一个标准差[22]。

三、实证结果及分析

(一)风险感知与农户宅基地退出行为

表3中，基准方程回归结果显示，居住风险感知、生产风险感知及保障风险感知对农户宅基地退出行为均具有显著负向影响，表明农户对宅基地退出后的住房问题、农地经济功能的实现问题以及未来城镇生活的社会保障问题的风险感知越高，越不利于农户做出退出农村宅基地的决策，H1、H2、H3得到验证；此外，调节效应方程3～5估计结果显示，居住风险感知、生产风险感知和保障风险感知对农户宅基地退出行为均具有负向显著影响，与基准方程估计结果一致，表明风险感知对农户宅基地退出行为的负向影响具有较强的稳健性。

表3 风险感知、制度信任等对农户宅基地退出行为的影响的模型估计结果

宅基地区位不同，宅基地的功能会存在显著差异，这会直接导致农户对风险的敏感度和退出宅基地的行为响应不同[23]。因此，本文分别在城中村、郊区村和纯农区村样本下进一步分析风险感知对农户宅基地退出行为的影响，结果显示(见表4)，在城中村居住、生产、保障等风险感知对农户退出宅基地的影响均不显著，可能的原因为城中村受城市化的影响最为强烈，无论在地理区位还是经济区位均占优势，宅基地的居住、生产和保障功能相对弱化。在郊区村，居住风险感知和保障风险感知对农户宅基地退出行为均具有显著负向影响，从边际效应系数看，保障风险感知对农户退出宅基地的抑制作用大于居住风险感知，可能的原因：一方面，近郊村毗邻城市，农户以非农就业为主，对农业生产的依赖性小，因而宅基地的生产功能相对弱化；另一方面，郊区村农户收入状况较好，比起迁移成本问题，他们更关心农民转市民的待遇问题。在纯农区村，居住风险感知、生产风险感知和保障风险感知对农户宅基地退出行为均具有显著负向影响，从边际效应系数看，各类风险感知对农户退出宅基地的抑制作用表现为保障风险感知>生产风险感知>居住风险感知，可能的原因为纯农区村远离城镇，伴随大批农村剩余劳动力向城镇转移，纯农区人口老龄化严重，在相关政策不明晰的情况下，退出宅基地后的养老、医疗等保障问题是留守老人首要关心的问题；另外，相关研究表明，区位越偏，老年群体依靠自己劳作获取收入的比例越高[24]，因此纯农区宅基地除居住功能外，服务田园经济的生产功能占重要地位，H4得以验证。

表4 风险感知影响农户宅基地退出行为的进一步分析：边际效应

(二)制度信任与农户宅基地退出行为

表3中的基准方程1回归结果显示，制度信任对农户宅基地退出行为具有显著正向影响，表明农户的制度信任程度越高，越有利于农户做出退出农村宅基地的决策，H5得到验证。基准方程2回归结果显示，行政理念信任和行政行为信任对农户宅基地退出行为均具有显著正向影响，表明农户对政府的行政理念和行政行为信任度越高，越有利于农户做出退出农村宅基地的决策，H6、H7得到验证。此外，表5中方程7、9、11估计结果显示，行政理念信任显著正向影响农户宅基地退出行为，方程6、8、10估计结果显示，行政行为信任显著正向影响农户宅基地退出行为，与基准方程估计结果一致，表明制度信任对农户宅基地退出行为的正向影响具有较强的稳健性。

表5 制度信任在风险感知影响农户宅基地退出行为中调节作用的进一步分析结果

(三)制度信任在风险感知影响农户宅基地退出行为中的调节作用

表3中，方程3～5估计结果显示，居住风险感知与制度信任的交互项、生产风险感知与制度信任的交互项以及保障风险感知与制度信任的交互项对农户宅基地退出行为均具有显著正向影响，表明制度信任能减轻风险感知对农户宅基地退出行为的负面影响。

分维度将制度信任在风险感知影响农户宅基地退出行为中的调节作用进一步分析(见表5)，方程6、8、10估计结果显示，行政理念信任与居住风险感知、生产风险感知和保障风险感知的交互项对农户宅基地退出行为均具有显著正向影响，表明行政理念信任能减轻风险感知对农户宅基地退出行为的负面影响；方程7、9、11估计结果显示，行政行为信任与居住风险感知、生产风险感知和保障风险感知的交互项对农户宅基地退出行为均具有显著正向影响，表明行政行为信任能减轻风险感知对农户宅基地退出行为的负面影响。以上结果证实不同维度的制度信任在风险感知影响农户宅基地退出行为中均具有调节作用，也进一步表明制度信任对农户宅基地退出行为的正向影响具有较强的稳健性。

为更为直观地说明制度信任在风险感知影响农户宅基地退出行为中的调节作用，绘制制度信任调节效应图(见图1)。图1显示，从纵向看，无论是行政理念信任还是行政行为信任，在较高的制度信任条件下，三种风险感知与农户宅基地退出行为关系的回归线斜率均较大，表明制度信任度高的农户风险感知对其宅基地退出行为的抑制作用越弱，制度信任度低的农户风险感知对其宅基地退出行为的抑制作用越强；从横向看，不同层面风险感知下，行政理念信任和行政行为信任的斜率值存在差异，即不同维度制度信任对风险感知影响农户宅基地退出行为的缓解强度存在差异，H9初步得到验证。

(四)控制变量的影响

家庭特征中，家庭年收入对农户宅基地退出行为具有显著负向影响，表明农户家庭年收入越高，越不愿意退出宅基地，可能的原因：一方面，宅基地退出补偿标准低，难以对家庭年收入高的农户形成吸引力；另一方面，对于家庭年收入高的农户来说，物质生活满足的情况下更注重精神层面的享受，乡愁情怀使得他们对农村有着较强的情感依恋。宅基地特征中，宅基地距中心城镇的距离对农户宅基地退出行为具有显著正向影响，进一步验证了宅基地价值遵循空间分布上的距离衰减法则，宅基地距中心城镇的距离越远，农户退出宅基地可能性就越大；房屋新旧程度对农户宅基地退出行为具有显著负向影响，表明房屋越新，农户的折旧成本越高，农户越不愿意退出宅基地。宅基地区位特征中，与纯农区相比，郊区村农户退出宅基地的可能性更大，这与郊区村在自然环境、地理区位、经济区位等资源禀赋上的比较优势密不可分。

(五)稳健性检验

由表3模型估计结果及图1调节效应图可知，制度信任在风险感知影响农户宅基地退出行为中起到调节作用，且不同维度制度信任对风险感知影响农户宅基地退出行为的缓解强度存在差异，为保证结果的可靠性，本文采用分组回归模型进行稳健性检验。具体做法为：借鉴Aiken等的研究，将行政理念信任分为低行政理念信任(低于均值一个标准差)和高行政理念信任(高于均值一个标准差)，将行政行为信任分为低行政行为信任(低于均值一个标准差)和高行政行为信任(高于均值一个标准差)，对比不同程度制度信任下，风险感知对农户宅基地退出行为影响的差异。表6结果显示，相比高制度信任组，风险感知对农户宅基地退出行为的不利影响在低制度信任组中更大，表明制度信任确实能减轻风险感知对农户宅基地退出的负面影响。同时，从边际效应绝对值差值上看，行政行为信任组的差值高于行政理念信任组，表明行政行为信任的缓解作用强于行政理念信任。以上结论证实前述回归结果是稳健的，且H9得以验证。

表6 风险感知对农户宅基地退出行为影响的边际效应模型估计结果

四、结论与建议

本文利用四川泸县和宁夏平罗803户农户的调研数据，实证检验了风险感知、制度信任对农户宅基地退出行为的影响，并进一步考察制度信任在风险感知影响农户宅基地退出行为中的调节作用。得出以下结论：第一，风险感知抑制农户宅基地退出行为，且存在区位异质性。对城中村而言，风险感知对农户退出宅基地的影响不明显；对郊区村而言，抑制农户退出宅基地的风险感知主要是居住风险感知和保障风险感知，且从边际效应看，保障风险感知对农户退出宅基地的抑制作用大于居住风险感知；对纯农区村而言，抑制农户退出宅基地的风险感知主要是居住风险感知、生产风险感知和保障风险感知，且从边际效应看，各类风险感知对农户退出宅基地的抑制作用表现为保障风险感知>生产风险感知>居住风险感知。第二，制度信任能够促进农户宅基地退出行为，且无论是行政理念信任还是行政行为信任的提升均能促使农户退出宅基地。第三，制度信任能减轻风险感知对农户宅基地退出行为的负面影响，且从边际效应上看，行政行为信任的缓解作用强于行政理念信任。基于以上研究结论，本文提出如下政策建议：第一，审视宅基地区位级差效应，建立差别化的宅地基退出权益保障机制和风险防范机制，切实回应农户的差异化政策需求，弱化退宅农户的风险感知。城中村宅基地区位优势明显，农户各类风险感知相对弱化，应充分发挥政策信息宣传和个人示范效应，实现农民主观能动性与政策工具的双向互动；郊区村和纯农区村应重点解决的是退宅进城农民的社会保障问题，建议废除农民工身份，所有的产业工人都享有工作的全部权益，包括社会保障权益，对于老年农民，可借鉴国外经验，实行“职业农民退休制度”，消除退宅农民的后顾之忧。第二，提升农户制度信任水平。注重服务型政府的建设，规范宅基地退出政策制定、运行过程中的行政程序及监督机制，加强政策实施信息透明度，充分保障农民关于宅基地退出政策实施的话语权与参与感，进而通过改善个体对政府行政的情感态度以提高人们的制度信任水平。