司明瑛

摘要：土地储备制度是中国城市土地使用制度改革进程中探索出的制度创新。制度建立初期主要是为了解决城市土地多头供应、毛地出让等问题，逐步建立了基于“收储-前期开发-供应”的实施环节，实现了地方政府掌控土地一级市场供应，保障了招拍挂公开出让制度的实施，促进了城市土地市场发展和城市建设。在20多年的发展历程中，土地储备制度在提高供地能力、调控市场供求、防止土地资产流失、保障民生项目落地等方面均发挥了重要作用。本文对关于片区项目引导土地储备高质量发展的思考进行分析，以供参考。

关键词：片区项目;土地储备;高质量发展

引言

土地储备制度最早是在欧洲发展起来的，英国和瑞典与法国都成立了土储专业管理机构，国外的土储制度也逐步完善，土储储备经营机制的建立，更多是为了应对城市内人口数量激增，造成城市的住房供给压力加大，及地价上涨等相关问题。还有一些部分国家的社会福利制度的推行，要开展相应的土地储备，从目前的政策来看，各国实行了土地储备目标，基本是定位在城市有计划经营的发展。

1当前土地储备面临的主要问题

1.1土地储备管理风险

当前，各地区积极推进土地储备工作，土地储备项目不断增加。如果有效的管理和控制得不好，土地储备工作的效益就会受到影响。从土地储备管理的角度来看，对这项工作缺乏动态控制，对土地储备的准备、实施和效益认识不足，管理复盖面不足和精细化，将影响土地储备效益的实现，需要积极探索新的管理手段和方法。此外，土地服务器资源管理能力不强。从实际管理分析中产生了以下问题：（1）家庭背景不明。土地服务器资源管理能力不强，财政资源存在不明问题。（2）业务流程不完善。关于土地储备的经营管理，缺乏完善的管理技术和方法，许多企业的开发实施仍然面临挑战和问题，业务流程不完善，业务流程优化。（3）资金平衡不足。土地储备资源管理需要保持市场稳定，平衡转让和储存，确保稳定的社会经济发展。

1.2土地储备体系与规划管理体系脱节

在国家空间规划改革之前，经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划是土地管理的重要基础。但是，在实践中，实地储备往往很难按计划开始，因为规划正在进行调整，以适应单一地块的效益，并破坏城市规划的完整性。主要有三个原因：第一，规划、政府更迭、政府重返社会、空间利用质量和效率受到限制等问题，导致规划持续不足，对过去的土地利用状况考虑不足;（b）解决土地管理和规划问题，导致土地储备规划不足;规划时较少考虑土地管理的实际方面，导致土地管理规划指导不力。

2土地储备高质量转型发展的思考

2.1实施以区片开发为主的土地储备模式，建立分级、分时序的土地储备项目管理制度

一是按照自然资源管理体系，将土地储备转向“留改拆并举、三生融合、三产联动”的自然资源储备上来，按照全力支撑城市能级和品质双提升、增强城市功能、彰显城市魅力的总目标，从顶层规划和制度设计完善城市建设的蓝图，形成以功能区为主体的项目库，建立以片区为主的土地储备项目库。二是实施分级、分序的项目库管理方式，按照“规划—五年项目库”“前期论证—三年滚动计划”“实施方案—年度计划”的“5-3-1”管理模式，推进土地储备工作滚动向前，以扎实的前期研究保证年度计划执行效率，促进资金的快进快出。三是强化土地储备项目实施监管。年度计划内项目应一年内完成。项目确需跨年度的，应在项目实施方案中将工作落实划分到年度。年度计划实施进度要按照实施方案的节点推进，并严格执行项目预算。项目实施阶段要执行月报告制度和跟踪审计，保证项目的整体进度可控，资金的拨付和使用合法合規。

2.2建立以“全产业链、头部企业”为主的产业项目库，提升城市能级和品质

以区片开发为基础，以产业项目库为纽带，对参与城市建设、运营的多方主体利益进行聚合。从实践来看，以产业导入为核心的土地储备，对区级经济的投资撬动比可高达5～8倍，还可带来改善片区面貌、提升基础和公服设施服务水平、提供就业岗位等积极影响。因此，按照高质量发展和节约集约用地的要求，有必要对应土地储备项目库，建立与之匹配的高能级产业项目库，通过功能区建设，促进提升高端要素集聚，提升城市能级和品质。

2.3强化政府土地储备的公益性，鼓励经营性土地储备市场化

自土地管理制度实施以来，运营性质和公共政策目标之间始终存在冲突。业务性质的基础是，土地储备基本上是基于土地一级的发展，例如，必须购买和扩大，必须基于土地、土壤（开采和平整、基础设施发展等）。），可用性（征聘、测试等）。）提供的资金不是经济活动的一部分，与经济、严重经济冲突、发展周期、投资风险等有关的高额投资需要高度的运营和运作;土地管理制度从一开始就被用作政府调节土地市场的工具，称为“供水服务”和“水处理”，用于调节市场。如果同意也没问题，但在涉及业务问题时很难保证实现公共政策目标，例如b.当储备困难时难以抑制市场和控制供应。因此，建议改革土地管理制度实施模式，加强政府储备的公共目标，将一些业务储备投入市场，并允许社会资本在符合规定的情况下参与土地一级的发展实施。

2.4强化土地储备作为落实城市规划、改善城市功能职能

土地开垦措施实际上是城市土地开垦的过程，城市规划是实施城市规划的不可或缺的条件，因为它是通过科学分析预测和确定的。在科学合理规划的基础上，通过实施土地征用储备，确保城市规划落到地面上，同时为土地征用奠定科学合理的基础。因此，建议从根本上将土地储备和收入纳入城市规划的实施阶段，将其纳入规划、规划和实施的组成部分，以提高土地储备改造城市的法定职能。

2.5强化土地储备规划引导

第一，在制定国家总体规划时，特别土地管理规划的要求充分反映在最近的《中期计划》、《三年滚动议程》和《年度土地管理计划》中。在规划阶段，土地储备被引导为最近城市的目标区域布局，以促进城市空间结构的改善，使矿产资源成为规划实施的有效工具。第二个组成部分是制定土地储备潜力路线图、主要储备单位图表、近期土地使用计划图表，该图表在整个空间规划周期的催化剂信息平台中标示为“开”。三重是产业发展、公共生活、山区生态系统、景观的优化扩展，采用实施路线，提高储量的一致性，建设全部可用储量，加快和巩固零散化，符合节约、效率、协调和动态平衡的原则。

结束语

城市土储机制建立会帮助政府部门控制好地产市场房产供给，增强城市政府部门对于地产的调控力度，土储制度会抑制房价过快增长。城市建筑物的建设时间长，建筑物寿命长，但是城市内部的土地供给缺乏弹性，在土地供给条件改变条件下，土地价格市场化就成为了土地价格增长的决定因素，要对土地需求变化做好预测，才能够加强土地储备市场的巩固。如果投资者预期的土地价格过快上涨，地产开发商就会以高于市场价格的资金购入投入的资源以后，在价格上涨之后，获得更高的高收益回报，在这种正向反馈的效应之下，投资者需要采取投机方式，就会造成土地市场只存在着买者，但是缺乏土地的卖者，这样会打破土地供需的平衡。政府部门要逐步平衡土地资源供给，规范土地交易市场，健全土地市场交易制度，避免出现土地市场的投机，稳定城市的土地市场。

参考文献

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