杨鹿君 曾洋

摘要：强化债权人自治，优化破产程序中的权利配置已成为国际破产法改革的重要趋势，而债权人委员会是债权人自治的直接体现。在我国“强法院、弱债权人”的权利配置模式下，现行债权人委员会制度囿于设计粗陋、职权限缩等诸多症结，导致运行质效与理想图景相去甚远。为此，建议撷取集体清偿原则、集体行动理论之核心要义以完善债权人委員会制度，明确设立模式、强化身份代表、优化职权体系，并引导法院向“居中审查者”与“最终裁判者”身份回归。

关键词：债权人委员会;债权人自治;权利配置;集体行动理论

中图分类号：DF522    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2021）06-0143-008

以比较法观之，在很长的一段历史时期内，各国都选择了法院主导模式，强化国家公权力对破产程序的参与程度[1]，虽制度设计初衷是以中立第三方保护债权人合法权益，但客观上造成了破产程序的低效，引发了破产法权利配置的变革。德国1994年《破产法》的一个主要改革方向即为在管理人选任和破产计划通过环节加强债权人自治[2]16-17，德国立法者指出，债权人利益最大化的价值目标可经由债权人意思自治得以实现，债权人理应在破产重整程序中获得更大的意思自治空间[3]15;美国1978年《破产法典》废除了美国证券交易委员会享有广泛权利的第十章，转而扩大和完善了第十一章的适用范围，并减少了法院对破产财产价值的评估，为债权人自治留下了更多空间。[4]200-230随着破产法官被解除对债务人的积极监管权利，债权人委员会已经成为唯一有法定权利在公司破产过程中监督和审查债务人自营情况的实体。[5]

破产程序下债权人自治的方式无外乎债权人会议和债权人委员会，债权人会议的非常设性决定了其仅能针对重大事项进行表决，强化债权人自治需由债权人委员会制度实现。因此，本文以债权人自治视角下的债权人委员会制度完善为题，立足于我国“强法院、弱债权人”的破产法权利配置背景，探讨债权人委员会制度的完善，以化解债权人集体行动问题，强化债权人自治，优化破产程序下的权利配置，提升实体公平与程序效率。

一、破题之问：为何需完善债权人委员会制度

（一）立法：“强法院、弱债权人”模式

《企业破产法》将接管债务人资产、决定内部管理事务、处分债务人财产等广泛的权利赋予了管理人，破产程序下管理人享有的职权相较于公司正常经营下的董事、高管有过之而无不及，《企业破产法》第13条、23条和25条就管理人及其地位之规定，基本反应了我国立法下的管理人中心主义，而立法要解决的根本问题，并非是否坚持管理人中心主义，而是在管理人中心主义的框架下，协调管理人、法院和债权人之间关系[6]，配置债权人、法院对管理人的各项权利。

我国的立法语境下，法院几乎控制了破产管理人从生至死的全部过程，从出生证的颁发（管理人名册的编制）到管理人的辞职和离任，均由法院一手操办。[7]管理人名册制定，管理人的指定、选任、更换、辞职、聘用人员，以及报酬确定均须由法院确定。[8]具体而言，《企业破产法》将管理人选任权交给了法院，在裁定受理破产案件之初即由法院指定本案之管理人，虽为债权人会议配置了更换管理人的申请权，但严格限定于管理人存在“不能依法、公正执行职务或有其他不能胜任职务情形”，且即便出现上述情形债权人会议作出有效决议，也不必然更换管理人，仍需由法院最终作出决定，即法院牢牢掌握着管理人的选任。当然，法院指定管理人的弊端也已在实践中受到了正视，各地法院先后探索并逐步普及了管理人分级动态管理、破产案件分类、跨地区管理人互认等方式，通过市场化的方式提升管理人的执业能力，降低法院指定管理人中可能出现的各类问题。客观而言，这些改革措施可以一定程度上缓解，但并不能根本改变法院指定管理人机制下的主要问题。

管理人的主要激励机制是管理人报酬，《企业破产法》第28条第2款亦将报酬确定权赋予法院，虽设定了债权人会议的异议权，但是在债权人会议作出异议决议提交法院后，法院不必然启动审查程序，且最高人民法院《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》（以下简称《管理人报酬规定》）已明确以最终偿债总资产为基数确定管理人的报酬，事实上建立起了法院总揽的管理人报酬事前确定机制。

对于管理人的监督，可划分为事前监督与事后监督。事前监督方面，依据《企业破产法》第23条、26条、69条、91条等规定，法院与债权人均有权监督管理人履行职务、听取管理人报告，但是债权人会议和债权人委员会仅享有柔性权利，在管理人、债务人的有关人员拒绝接受监督时，债权人委员会仅有权请求法院作出决定。事后监督的核心则在于责任，现行立法下管理人责任制度体系相当简陋[9]，《企业破产法》花费了大量笔墨对管理人权利作出了规定，而仅在第27条和第130条对管理人责任作出了简单、抽象规定，实在难言权责对应。且无论是债权人会议还是债权人委员会均无权直接追究管理人的民事责任，债权人仍需单独提起诉讼，由法院作出裁决。

当然，债权人会议有权就重整计划、和解协议、债务人财产的管理方案、破产财产变价方案和分配方案等破产案件的重大、终极事项直接作出决议，这是《企业破产法》作为债务概括清偿法的基本要求。但是立法亦规定上述事项债权人会议表决不通过时，法院有权作出裁定，即通常所称的“强裁”。

（二）“强法院、弱债权人”模式下的权利配置问题

公司法的产权理论以契约的不完备性为前提，只有建立了产权制度，才能够形成明确的激励，实现最大化的目标。[10]有效的公司治理结构应实现企业价值的最大化。而在公司丧失偿债能力进入破产程序后，高效的破产程序权利配置，或者说破产阶段公司治理的主要目标，应为实现债务人企业财产最大化。为此，破产程序的核心问题是在不同的程序参与者之间分配企业的剩余索取权和控制权，其中最根本的是保持剩余索取权和控制权的对应，即拥有剩余索取权和承担风险的人应当拥有控制权。[11]而在破产程序下，债务人丧失偿债能力致使债权人失去了合同约定的保护，债权人已经成为了债务人企业的剩余索取权人。但在我国“强法院、弱债权人”模式下，法院在管理人的选任、激励和监督等环节中占据主导地位、享有主要权利，已事实上成为控制权人，但其与债务人企业并无直接利益关系，随之而来的是破产程序中剩余控制权与剩余索取权的分离，影响破产程序的整体效率，增加程序成本。

破产实践中，“强法院、弱债权人”模式已经产生了大量的制度成本，其中事前效率损失包括各类社会中介机构为获得各级管理人资质而付出的寻租成本、抽签摇号等随机方式指定管理人造成的契合成本等，而事后效率损失则为法院事前确定管理人报酬造成的错配成本、因法院缺乏监督动力而滋生的管理人代理成本等。法院作为管理人的选任指定方、接受报告方，面对债权人依据《企業破产法》相关规定而提起的追究管理人民事责任的诉讼时，能否中立、客观评估管理人履职尽责情况亦令人堪忧，因此，以法院为主导的破产程序权利配置模式仅可视作一种次优方案，债权人作为剩余索取权人，须提升其控制权，加强债权人自治，方可更好地提升实质公平与程序效率，法院作为争议的“最终裁判者”，应在破产程序中保持其中立地位。

（三）强化债权人自治的路径：债权人委员会

债权人自治有着悠久的历史，在破产程序早期，反映债权人自治的债权人会议几乎拥有处分债务人财产的绝对权利。[1]回到管理人制度的起源——古罗马时代，彼时债权人占有债务人财产30日后，即可申请法院从债权人中选任财产接管人，由其充当拍卖财产的专职负责人。[12]而随着近现代破产立法的发展，破产法的权利配置又经历了从强化国家公权力，再到优化债权人自治的制度演进。在现代破产法下，债权人自治是破产法的一项基本原则，其为破产企业财产最大化的基本保障。[13]在世界银行营商环境评估报告的评价导向中亦提出了加强债权人自治的建议，在破产框架力度指数中我国的一个失分项即为债权人缺少任命破产管理人的权利。

当公司因为丧失偿债能力而进入破产程序时，依据《企业破产法》第113条和《公司法》第186条第2款建立起的破产清偿顺位规则，股东的清偿顺位在普通债权人之后，此时股东与债权人的利益产生直接冲突，股东在公司中的剩余价值即便不为零，亦在无担保债权人之后方可获得受偿，公司法基于股东为剩余索取权人所设定的权利分配在破产程序下理应受到调整。[14]鉴于破产程序的基础目标是维护债权人利益，公平清偿债务，此时由债权人行使破产程序下的主要权利是制度逻辑自洽的。

债权人自治由债权人会议和监察人（债权人委员会）两种组织形式构成，两者相辅相成，互为补充。[15]债权人会议作为会议体机构，在行使权利和履行职责时有着显著的时间性，在债权人会议闭会期间无法作出决议，难以形成对破产程序和管理人的日常监督。[16]且在“互联网+”“后疫情”时代背景下，越来越多破产案件选择以线上形式借助各类互联网平台召开债权人会议，线上形式虽可实现广泛参与但债权人个体间的联络却近乎完全切断，债权人变成了单方、被动的信息接受者，失去了互相联系、交流合作的渠道。线上债权人会议的表决，只能称之为割裂状态下个体意思的汇集，而非债权人集体的有效、理性决议。综上，债权人的有效、持续自治，需由作为常设机构的债权人委员会实现。

二、现实之问：我国债权人委员会制度设计问题

（一） 债权人委员会的比较认识

债权人委员会是遵循债权人集体意志，负责管理人活动以及破产程序的日常监督，处理债权人会议授权事项的常设机构。[16]此处的监督应作广义理解，不仅仅是监督管理人履职，若要实现有效的监督，债权人委员会在管理人选任、激励环节的参与亦必不可少。我国《企业破产法》规定，债权人委员会由债权人会议决议设立，成员需经法院书面决定认可，人数不超过9人。基于债权人委员会对债权人自治的突出效用，各个国家或地区的破产法下都有类似的机构设置，台湾地区“破产法”称之为“监察人”，日本《破产法》称之为“监察委员”[17]38，德国《破产法》第67条规定由破产法院设定“债权人委员会”[2]43-44，美国《破产法典》中的标准称谓则为“无担保债权人的官方委员会”。[18]97而从称谓上便可反映各国立法下的债权人委员会不论是职能还是组成人员身份都有所差异，在此不一一详表。就法律地位问题，学界一直存有争议，存在债权人会议代表机关说[1]、债权人会议常设机关说[16]、独立机构说[19]等观点，不管有着怎样的定性分歧，债权人委员会成员经债权人会议选任产生，代表债权人集体行使权利，对债权人委员会应代表全体债权人利益并无争议。[17]38

（二） 我国的制度设计与运行质效

我国现行立法仅对债权人委员会制度作出了原则性的规定。设立方面，依据《企业破产法》第67条，债权人委员会采任意设立模式，立法并未明确应当设立债权人委员会的情形。虽债权人会议可以决定设立债权人委员会，但是司法实践中债权人委员会一般由管理人提出议案设立，债权人会议决议，再报送法院确认。从债权人委员会的设立端，由作为被监督者的管理人去发起动议设立作为监督者的债权人委员会，本就存在着天然的矛盾，极大地影响了实践中债权人委员会的设立频率。

成员方面，《企业破产法》已规定债权人委员会需包含一名职工或者工会代表，由于职工或者工会代表未必是债权人，因此债权人会议能够实际选任的债权人委员会成员最多只有8人。从人数上看，现行制度设计是较为合理的，能够节省债权人委员会的制度成本，防止因委员会成员人数过多而难以形成统一意见。遗憾的是对于债权人委员会的具体身份，现行立法未作出规定或指引，实践中债权人会议在选任债权人委员会成员时，管理人会提供候选人名单供债权人会议表决，管理人所提供的候选人无疑会对债权人委员会的最后组成产生直接性的影响，由此即便设立了债权人委员会，其往往与管理人意见保持高度一致。

职权方面，依据《企业破产法》第68条债权人委员会的职权范围由法定权利和债权人会议意定授权两方面组成，其法定权利包括监督处分债务人财产、监督破产财产分配和提议召开债权人会议;意定授权方面，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》（以下简称《破产法司法解释三》）对债权人会议的意定授权作出了明确限制，债权人会议不得作出概括性授权，其仅可作出决议授权债权人委员会申请法院更换管理人、审查管理人的费用和报酬、监督管理人与决定债务人营业。此外，《企业破产法》第69条规定就债权人利益有重大影响的财产处分行为，管理人应报告债权人委员会，未设立债权人委员会的报告法院，该条未就“报告”的性质和具体方式进行说明，从而导致了实践中把握的标准不统一。[8]一种观点认为既然是报告，实施完毕后告知债权人委员会即可，该制度形同虚设;另一种观点认为虽然是报告，债权人委员会仍有异议权利，以异议权来行使监督[20]，立法用语存在争议，使得《企业破产法》第69条无法对管理人行为形成实质性的约束[19]，《破产法司法解释三》第15条对此争议作出了回应，明确债权人委员会有权要求管理人作出说明或提供依据，认为其处分行为不符合决议的，还有权要求管理人纠正，拒绝纠正的，债权人委员会可请求人民法院作出决定，此处的债权人委员会权利仍然为柔性的权利设计。综上，现行立法下债权人委员会职权被限缩在狭义的监督管理人环节，缺乏实体性的约束权利与配套的制度设计，其运行质效与理想图景相去甚远。

（三）债权人委员会制度的理论回归与方向析明

1.债权人委员会是破产法集体清偿原则的对应设计与实现路径

尊重非破产法规范、破产债权平等、债权人自治与集体清偿原则是贯穿破产法的基本原则。[13]破产程序下的债权人作为被动形成的集体，集体行动问题极大限制了债权人的自治能力及效率，集体决策成本将会很高。[21]为解决债权人自治中的低效问题，集体清偿原则应运而生，其指在破产程序中各债权人应受破产程序约束，不得通过单独执行实现权利。[22]90支持集体清偿原则有两个基础依据，一为防止出现“公共池塘问题”，债权人争相行使权利而不顾整体价值，最终损害全体债权人乃至全社会福利;二为破产企业中利益主体和利益内容极具多样性，完全自愿的合作难以达成。[22]90-91广义上的破产企业债权五花八门，可能涉及劳动、民事、行政、刑事等各个法律领域。从利益内容而言，有担保债权人通常对拖延其行使权利的重整程序缺乏兴趣，而与公司有着特殊人身依附关系的劳动债权人则更希望公司可经由重整方式继续保留主体身份存续。即便同为破产法意义上的无担保债权人，其利益也非完全一致，经营性合同债权人自然愿意以重整的方式保留债务人主体身份，谋取长期合作，被侵权债权人则希望尽快止损，尽早结束破产程序。债权人之间的利益偏好显然存在差異，天然状态下的自愿合作通常难以达成，需要依靠集体清偿原则下的对应制度设计。

法院强制批准重整计划、破产中止和破产撤销等制度都是破产法集体清偿原则的具体体现，而债权人委员会制度则是破产法集体清偿原则的对应设计与实现方式。虽然《企业破产法》及相关司法解释亦赋予了单个债权人申报债权，核查其他债权，查阅债务人、管理人相关报告、决议资料等权利，但是被集体清偿原则限制了其他实体权利，防止其作出不当行为侵害其他债权人的利益。而债权人若想积极行动、提升自己的清偿，则必须通过债权人会议表决或者参加债权人委员会来采取集体行动，在债权人整体受偿提升的范围内获得对应比例的提升。债权人委员会享有单个债权人所不具备的特殊权利，能够对管理人、破产程序施加更直接性的影响，可以说集体清偿原则在约束单个债权人行权时，相对应地设计了债权人委员会制度。债权人委员会是债权人自治原则的直接体现，也是集体清偿原则的实现路径。

2.债权人委员会对经济学集体行动困境的多维度回应

集体行动理论由美国经济学家曼瑟·奥尔森提出，其理论构建在理性经济人假设之上，即群体中的每一个成员都会遵循严格理性，通过成本—收益计算的方式追寻个人收益的最大化。然而个体收益最大化并不等同于集体整体利益最大化，集体收益类似于“公共产品”，无论集体中的成员是否付出成本、付出多少成本，都能共享集体的收益，由此导致有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益[23]3，造成集体行动困境。

沿着集体行动理论，造成集体行动困境的原因有二，一为缺乏集体的一致意见，二为缺乏个体激励。[23]69缺乏一致意见由集体成员的利益异质导致，即集体成员间存在意见分歧、不能就集体行动达成一致。缺乏个体激励则指基于集体共同利益的非排他性与消费的非竞争性，当集体大、成员数量多时，每个成员在集体中都只能占到很小的份额，个体的行动难以有效影响集体共同利益，产生“理性冷漠”心理[24];而花费成本参与集体行动的成员无法阻止未采取行动的成员共同分享收益，基于个体行动的正外部性，又会滋生“搭便车”心理。[25]此外，破产程序下的债权人作为一个典型的被动形成之集体，在达成决议时易受各方力量影响，在信息不对称下作出短视的、有损于集体利益的非理性决策，造成“囚徒困境”现象。

而债权人委员会制度能够对债权人集体行动困境形成多维度的回应。首先，债权人的利益异质问题客观存在，但利益异质并不意味着无法形成合作，各个债权人基于自身利益选任债权人委员会成员，成员产生后即可在委员会内形成各方利益的对话机制，通过各方利益的充分博弈，采取最符合集体利益的行动。因此，债权人的利益异质问题能够通过债权人委员会成员的选任与委员会内部的协商、博弈得到调和，促使利益同质的小集体积极行动选任代表自身利益的委员会成员。此点给债权人委员会制度提出的完善诉求为：在债权人委员会成员选任环节加强组织、明确审查标准，确保债权人中的主要利益群体能够得到代表。

其次，从缺乏个体激励的角度来分析，消除“理性冷漠”的关键在于提升个体行动对集体利益带来的效用，化解“搭便车”的核心则为调节个体行动的正外部性。债权人委员会作为债权人集体的利益代表，能够激励债权人积极行动成为债权人委员会成员从而享有特权，提升个体对债权人集体的效用，实现个体意见向集体行动的转化。同时，单个债权人行使权利时需主动查阅相关资料、开展调查，债权人委员会在职权设定上即包含了接受管理人就重大事项报告之职权，更便于其行使权利，降低债权人行使权利的成本。与此相对应，在债权人委员会的制度设计中需要增加权利配置，赋予债权人委员会更多的实体、约束性权利，以提升对债权人集体的效用。

最后，从“囚徒困境”视角审视债权人委员会的制度价值。债权人委员会则在各“受困”于破产程序的债权人之间建立起了沟通的桥梁，债权人委员会由各方债权人选任的利益代表组成，其设立初衷就是为了全体债权人的利益实现债务人财产最大化。从中可以得出的制度反思为：需加强对债权人群体的识别，在各方信息不对称、需要重复博弈的场景下当然性地设立债权人委员会。

三、进路之问：我国债权委员会制度的应然图景

（一）设立模式

债权人委员会的设立是一个先决性问题，如不设立债权人委员会，本文所进行的探讨将失去价值。现行立法下对债权人委员会的设立态度采取的是任意设立模式[26]，实务中债权人委员会设立频率亦并不高。事实上，应当明确债权人委员会的设立标准，如果债权人需要长期博弈、决议事项复杂，或债权人内部分歧严重、面临较为严重的集体行动问题，则应当设立。

从比较法的视域，美国《破产法典》第7章的清算案件，基于管理人有义务代表全体无担保债权人的利益监督破产财团的变现与分配，债权人自身并不需要太多的积极行动，因此仅在少数破产财产数额巨大、复杂或争议较大的案件中才会选任债权人委员会，而第11章重整案件则大不相同，鉴于美国重整案件中以 DIP（debtor-in-possession），即占有中的债务人为常规做法，为了凸显对债权人的保护，增加债权人在重整程序中的博弈能力，《破产法典》第1102（a）条规定除“小型企业”重整外，所有的11章案件均需指定债权人委员会，且若“为确保债权人或股东获得充分之代表”还可以设立其他委员会或改变委员会组成。[18]97而德国《破产法》第21条第2款规定，在第一次债权人会议之前，破产法院即可设立临时债权人委员会，而不取决于是否将命令采取保全措施，通过临时债权人委员会，债权人可以对重整中的公司运营尽早施加影响。[2]66-67《德国破产法》第22a条规定，如果债务人企业在上一营业年度满足以下三个条件之二，则必须任命临时债权人委员会：企业盈利达到600万欧元、营业结算前12个月的营业额达到1200万欧元、至少雇佣了50名职工，德国法效仿美国法按照企业的大小规模就债权人委员会的设立做出了强制性要求。[3]85

是否设立债权人委员会，本质上是公平与效率之间的博弈，设立债权人委员会能够提升对于债權人的公平保护，促进债权人自治，但将增加程序的复杂程度。建议《企业破产法》修法或者相关司法解释的制定中，就债权人委员会的设立问题作出如下的设计：在清算程序中，可沿用现行立法下的任意设立模式，但是在债务人财产巨大、案情复杂或者争议较大时应当设立债权人委员会;而在重整程序中，鉴于债权人需要深度、持续参与重整程序，监督债务人财产的管理与处分、决定债务人的营业事务、参与重整计划的博弈等，所有重整案件均应设立债权人委员会，仅在债务人企业资产较少、债权债务关系简单或存在其他便于案件办理情形时，例外性地不设立债权人委员会，且德国的临时债权人委员会制度亦值得借鉴，即在重整案件特别重大时，法院在案件受理之初即应任命临时债权人委员会;而破产和解程序作为我国破产法的特殊创设，与重整同为破产拯救程序，债权人需积极行动与债务人协商达成和解，故应沿用重整模式，以设立债权人委员会为原则。

（二）成员身份

债权人委员会代表着债权人整体利益，为保证各方利益平衡与制度实效，在债权人委员会设立过程中，需要特别注意债权人委员会成员的身份问题。美国《破产法典》下的债权人委员会其实是“无担保债权人的官方委员会”，而是否有担保债权人或其他利益相关者无权以委员会的形式参与美国的破产程序？答案当然是否定的，美国采取的是“多元委员会”模式，依据美国《破产法典》第1102（a）条，法院可以视需要设立包括有担保债权人在内的特种债权人委员会，必要时亦可设立股东委员会。[18]97而德国《破产法》采取“一元委员会”模式，仅设立一个债权人委员会，取回权人和重要的破产债权人，即享有最高额债权的债权人、小债权人和雇员代表应属于债权人委员会成员;借贷人、供应商和无担保债权人也可以出席。且若需要非债权人专业知识的，可以选举非债权人作为债权人委员会成员。[2]43日本《破产法》第144条第1款和《破产规定》第49条第1款提出了债权人委员会应当能够恰当地代表全体债权人利益。[27]

无论是美国破产法的“多元委员会”模式，还是德、日立法下的“一元委员会”模式，都关注到了债权人的代表性问题。美国的破产法实施研究已经反映，在大型破产案件中，债权人委员会组成需考虑各方利益之间的冲突，保证各方债权人得到充分代表。[28]我国现行立法也一定程度上特别关注了债权人委员会成员身份问题，要求债权人委员会中应有一名职工或者工会代表，其中的逻辑显而易见：职工债权金额偏少，按照资本多数决原则，职工基本不可能成为债权人委员会成员，但其作为破产企业内部人员，有着天然的信息优势;且劳动者作为社会弱势群体，也需在制度设计中得到更多特殊保护。

沿着这样的立法价值逻辑，虽然资本多数决在经济层面具有效率优势，但在产生债权人委员会成员时，也应尽可能地考虑债权人身份的代表性，需根据债务人企业的实际情况，为有担保债权人、经营性合同债权人、被侵权债权人等利益异质群体设置必要的债权人委员会席位。当然，结合于我国的破产法实施背景，债权人委员会除职工或工会代表外不应包含非债权人，债权人委员会确实需要法律、审计、评估等专业服务的，可参照《企业破产法》第28条，经人民法院许可后聘任专业人士。

而法院亦应明确债权人委员会成员的审查标准，将债权人委员会成员的身份代表性、是否存在利益冲突、是否具有谋取不当利益的恶意等要件纳入判断，确保债权人委员会能够公平、广泛地代表全体债权人的利益。

（三）职权设计

我国《企业破产法》下的债权人委员会制度职权较为限缩。而美国第11章重整程序下，依据《破产法典》1103（c）条债权人委员会有着十分宽泛的职权，其可与DIP进行协商，有权要求债务人和管理人提供特定的信息，就债务人的运营和财产情况开展调查，就重整计划开展协商，此外根据《破产法典》1103（c）（5）条债权人委员会还有一项兜底性的授权，即“提供任何符合其所代表的群体利益的其他服务”。[29]1165-1167债权人委员会已经成为了DIP之外，在第11章程序中最为重要的角色。[29]1162德国《破产法》下债权人委员会亦享有诸多实体性的权利，其职权包括：在报告日前的停止营业或转让的同意（第158条第1款）、管理人特别重要交易的同意（第160条）、管理人财团分配的同意（第187条第3款）、参与制定破产计划（第218条第3款）、支持监督管理人审查现金往来（第69条、第261条第2款）等。[2]44

我国债权人委员会的职权限缩，一方面或因债权人委员会产生于债权人会议的选举，如果没有管理人的组织，召开债权人会议存在较大障碍，故未在管理人选任环节设定债权人委员会权利;另一方面债权人委员会制度本身尚未完善，很多程序没有细化规定。但是，债权人是破产企业的剩余索取权人，而债权人委员会是债权人集体的利益代表，确有必要扩充债权人委员会的职权。且《破产法司法解释三》第14条已经就债权人委员会的工作方式作出了细化规定，也不宜仅因程序有待完善就在实体权利设计方面裹足不前。

就我国债权人委员会职权的具体完善：其一，债权人委员会应在管理人的选任环节得到实体性的授权，债权人选任管理人是世界银行营商环境评估报告的建议指引，也是债权人自治的现实要求，而针对债权人委员会产生与管理人选任之间的逻辑顺序问题，不妨借鉴《德国破产法》第22条、第57条的规定，法院受理破产案件时即依职权指定一名临时管理人，债权人会议召开后，债权人会议可选任其他的破产管理人，而法院仅能在新任管理人不适宜担任职务时才能不予任命。[30]而在此之中，可以赋予债权人委员会向债权人会议提出正式管理人议案的权利，债权人委员会认为临时管理人可以胜任正式管理人的，可以直接提名临时管理人;认为临时管理人存在利益冲突、不能胜任等情形的，债权人委员会可以依职权调查、与其他中介机构展开协商，再提出其认为合适的候选管理人供债权人会议表决。更换管理人方面，司法解释已规定债权人会议可授权债权人委员会申请人民法院更换管理人，结合上文提出的管理人选任模式，不妨设定债权人委员会有权向债权人会议提议更换管理人，债权人会议可决议更换，法院仅能在新任管理人不适宜担任职务时才能不予任命。

其二，就管理人的激励问题，法院统揽的、以债务人最终清偿财产价值总额为基数的管理人报酬定价方式一定程度上忽视了破产案件本身的复杂程度。而作为常设机构的债权人委员会恰恰能够直观评价管理人在破产案件中的工作量，可能也正是基于此，《破产法司法解释三》规定债权人委员会可经债权人会议的授权审查管理人的费用、报酬，在此可做规则细化，立法可以赋权债权人委员会就管理人费用、报酬问题与管理人进行协商，经债权人委员会通过的管理人费用、报酬方可提交债权人会议审查，并交法院最终确定。

其三，在管理人监督方面，《破产法司法解释三》已经向前迈进，明确了管理人报告的形式，但是债权人委员会的监督权利仍然难以对管理人产生直接影响，建议进一步强化债权人委员会的监督职能：一方面，赋予债权人委员会独立的调查权，债权人委员会有权针对管理人和债务人的各项事宜开展调查，并出具调查报告提交债权人会议，实现债权人委员会的能动作为，而此职权与债权人委员会提议更换管理人的职权相结合，将对管理人履职形成有力约束。另一方面，《企业破产法》第68条第3款已规定债权人委员会有权就监督事项请求法院作出决定，法院应在5日内作出。此处不妨再进一步，未作出决定的法院应当向债权人委员会作出说明，即不管债权人委员会的监督请求是否成立，人民法院均应作出实质性的回复。

整体性评价上述制度建议，通过进一步明确适用标准、完善制度设计，以债权人委员会制度对债权人的集体行动问题作出有效回应，以优化债权人自治，提升公平、效率。而法院在破产程序中的角色，则向“居中审查者”与“最终裁判者”回归，重点审查债权人委员会的产生、成员身份，债权人会议、债权人委员会的各项决议，以及各类破产程序参与者之间的争议等。

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（责任编辑 吴 楠）