数字人民币创新的合规监管研究

2021-02-16袁曾

江淮论坛 2021年6期

摘要：数字人民币的发行路径采用“央行—商业银行”的二元模式，以减少对现行货币体系的冲击。借助于区块链技术等新科技手段，数字人民币在合规发展视域下具有保持币值稳定、降低系统性金融风险、提高货币政策效果等诸多优势，有助于稳妥推进人民币国际化。但若违规发展，也存在影响信用货币创造的风险，以及重构支付结算体系的成本与难度的不确定性，甚至可能因威胁美元地位引发数字规则标准权制定的冲突。应从降低冗余数字人民币持有量、建立以央行为中心的审慎监管机制、制定隐私保护规则、坚持安全发展优先等合规机制构建着手，完善数字人民币立体监管体系。

关键词：数字人民币;平台经济;金融监管;数据合规;新发展格局

中图分类号：DF438.5 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2021）06-0126-008

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确要求：“建设现代中央银行制度，完善货币供应调控机制，稳妥推进数字货币研发，健全市场化利率形成和传导机制。”中国人民银行（以下简称央行）着手推进相关配套立法工作，并于2020年10月发布了《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），将数字人民币的发行流通全面纳入法治轨道。2021年7月，央行发布的《中国数字人民币的研发进展白皮书》明确提出应根据国内试点与国际社会需要，在依法合规的要求下建立数字货币体系及监管合作机制。[1]数字人民币承载了货币政策调整、全要素生产率提高、标准机制设立等诸多重要功能，关系国家总体安全，需要在审慎监管的要求下，有效设定立体监管体系，确保其快速发展保持在合规框架下。

一、数字人民币合规发展的规定性

（一）数字人民币具备法定货币的地位

我国已推行法定数字货币，即数字人民币（Digital Currency Electronic Payment，简称DC/EP）。“数字货币作为一种技术创新催生的金融新业态，其法律属性不会因底层技术的改变而改变，法律性质只能与法律关系相互作用。”[2]央行《征求意见稿》第19条规定，人民币包括实物形式和数字形式。因此可以明确：数字人民币是人民币的数字形式。

数字人民币的法定内涵决定了其几个特征：一是数字人民币是数字化现钞。其与现钞一样存入商业银行账户体系下才成为存款产生利息。二是其设计目的是服务实体经济，发挥的依然是价格手段、记账单位、交易介质等货币基础职能。三是数字人民币的主要发行目的是替代M0——流通中的现钞，而非M1（M0+企业在银行的活期存款）或M2（M1+储蓄存款/定期存款）。其主要用于日常零售业务下的高并发扩展性场景，减少交易摩擦成本并提高支付有效性。数字人民币暂时仅替代M0，对现行货币制度体系并不会造成冲击，这减少系统间对接增加的不稳定性与成本。四是数字人民币具有法偿性。法偿性指货币的一般有用性。[3]有观点认为，法定数字货币受限于终端设备难以具备法偿性，与现有法定货币的定义存在冲突。[4]但根据央行《征求意见稿》的规定，数字人民币具备法偿性等基本特征，前述观点已落后于实践。可见，央行对数字人民币的職能设计，存在严格的合规边界设定，以抑制金融市场脱实向虚的风险。[5]数字人民币必须严格遵守有关实物人民币管理和反洗钱、反恐融资等方面的合规要求。

（二）数字人民币以国家主权信用背书

货币是商品交换发展到一定阶段的产物，现代货币的本质是主权信用。[6]货币制度历经金本位制、主权信用货币制到联系汇率制，演进过程实际上就是优良与劣质信用的不断更替。

数字人民币是法定货币，决定其发行流通是基于央行负债，以国家信用作为背书。与比特币及脸书公司发行的天秤币（Libra）等虚拟货币相比，发行流通结构（见表-1）具有本质上的区别。从而决定了其发展的合规基础。Libra实质上是许可型网络联盟，基于网络参与者的共识，利用算法预设运行中的信用关系。比特币拥有2100万个的发行上限，并不具备国家信用基础，无法满足全球经济正常支付结算的巨量规模需求，具有先天缺陷。囿于资本的逐利性，私营企业利用数字技术形成的类货币链条必然暗含着利益渗透，可能危及金融稳定和货币主权。货币持有者可以通过将跨国界的稳定币（锚定美元的虚拟货币，比如天秤币），兑换成一篮子货币，进而引发资金大量外逃及金融危机。

（三）数字人民币发行的技术路线约束

在满足现有法律法规的基础上，央行设计法定数字货币体系的核心要素是“基于云计算的可信服务管理模块”，包括“一币、两库、三中心”。[7]“一币”是指依然采用单一人民币，数字人民币只是纸币的数字化形式。“两库”是指数字货币的央行发行库和商业银行银行库，数字人民币的框架发行流通路径将依然是“央行—商业银行”的现行二元模式，维护和遵循现行货币体系机制，维系数字人民币的法定地位与现有电子账户间的平衡。“三中心”是指数字人民币认证中心、登记中心和大数据分析中心，基于高技术条件妥善进行数字人民币实验、运营与管理，使得央行能够及时掌握数字货币的投放数量、投放领域及流通情况。

央行位于发行中心的地位，以双层模式投放数字人民币。第一层是央行向商业银行投放数字人民币，第二层是商业银行向社会公众兑换数字人民币，与目前纸币的投放路径保持一致。在发行时，先由央行将数字货币投放至商业银行，并等额扣减商业银行的存款准备金，再由商业银行按照合规要求，将数字货币兑换给公众。央行向商业银行发行数字人民币，商业银行再面向社会公众发行数字人民币，调动商业银行共同参与的积极性。基于该技术路线，数字人民币理论设计上对储蓄的替代效应不强，对商业银行存款产品的公众偏好影响不大，数字人民币仅是公众持有货币的方式之一。数字人民币不会对现有已普及的移动支付方式造成较大冲击，但可以有效拉近普通民众与数字化金融服务的距离，帮助欠发达地区、长尾人群更为便利地接入国内资金融通的内循环，有望在较小的替换成本下实现成为主流通货和新金融基础设施的战略目标。基于此路线的合规特征，对于数字人民币的监管需要同实际相匹配，实现立体多层的监管模式。

二、数字人民币创新的合规目标

（一）有效监管债务规模

就现行货币发行模式分析，美元的发行流通采取的是信用货币形式，美元无任何实物作为储备，流通中的美元均与债务相锁定。在经济发展良好时，通过美联储的正常操作调节，较好地实现了货币发行量与经济增量的匹配;但在发生危机时，为挽救经济基本面，美联储直接发行货币购买财政赤字超发的国债，货币的超发以及货币的大幅波动就难以避免。特别是美元的发行逻辑是建立在借贷基础之上，为了维持经济发展就必须在现有货币总量之外创造新的债务美元，即只在有主体借钱的情况下，新的美元才可以产生出来，这就造成了债务必须持续增加的巨大风险因素。

央行《征求意见稿》第3条规定，货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。数字人民币承载了保持币值稳定的重要功能设定，以应对债务货币化的天然劣势。目前我国实行的是“汇兑本位制”，通过发行人民币对流入的外汇强制结汇，汇率紧盯美元，从而保持了长期的相对汇率稳定。[8]我国商业银行信贷规模需要受到现金的约束，但在传统货币管理模式下，我国的商业银行面临着债务规模不断加大，却不受有效监管的风险。目前商业银行基本采用划账的方式将贷款发放至本行存款账户，贷款的派生货币效应增强，使得商业银行存在绕开存款准备金限制的可能，导致在社会债务规模整体扩大的情况下，减弱央行对于货币的控制效果。但数字人民币利用区块链加密技术，具有不可复制、易于追踪的优势，使得央行可以基于合规的二元发行路线，利用其中心地位，较好地对资金流向进行追溯，实施审慎监管防止派生债务，保持币值稳定。

（二）增强抵御系统性金融风险的能力

目前，我国数字经济发展良好，但预防系统性金融风险的压力不断加大，特别是需要抑制巨型数据平台企业的垄断地位而可能引致的全局性风险。根据央行2021年3月24日发布的《2020年支付体系运行情况》显示：2020年，银行共处理电子支付业务2352.25亿笔，金额2711.81万亿元，而非银行支付机构发生网络支付业务8272.97亿笔，金额294.56万亿元。非银行支付机构的金额占比不大，但是非银行支付机构的业务数量已经是传统银行的3倍多。第三方平台利用优势规模与市场占比，凭借互联网借贷工具，快速抢占商业银行在小微贷款领域的份额，甚至在部分领域形成了影子货币体系。但现行机制对于控制支付渠道的平台企业缺少有力监管措施和手段，特别是缺少事前预防的合规能力。例如，虽然存在预防系统性金融风险的要求，但在2020年11月银保监会《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》出台前，实际上监管并未细化到对各大型数据平台企业资产证券化融资模式（Asset Backed Securitization，简称ABS）可抵押发行循环具体次数的限制，导致平台型互联网企业可以通过不断放大倍数以实现更大收益，却无恰当的法规以及技术手段能力予以规制，这也是数据平台企业“大而不能倒”的深层次原因。

互联网货币体系与传统的货币体系存在着较大矛盾，其内生性问题需要央行基于国家信用主导发行数字人民币以降低系统性风险，维护国家金融稳定。当数字人民币进入支付渠道后，将改变现行互联网金融的技术结构与市场生态。由于数字人民币对于合规监管的便利性，在第三方平台试图通过延长保证金缴纳链条、放大贷款派生效应时，央行能够实时甚至提前预判其可能存在的违规操作，在鼓励包容金融创新的同时，显著降低系統性金融风险发生的概率。

（三）优化对实体经济的服务

货币总体供应量是货币政策调控的短期目标，但目前对于非存款货币银行类的金融机构，却并无存款准备金要求，导致监管机关对于货币真实供给情况的掌握存在出入。数字人民币发行后，借助区块链、数据实时监测等底层技术，商品和服务的真实需求与支出将更为清晰，央行可以实时计算掌握当前社会流通现金的总量，并据此投放数字人民币，调节货币供给速度，实现更为精准的货币总量控制，将货币供给增长率降至适度水平，有效解决传统模式下流动性过剩的问题。在经济危机或刺激经济快速发展的时期，各国央行均试图通过低利率甚至零利率的方式以达到促进消费的目的。但目前为止，还未曾有国家成功实施过负利率并有效促进经济发展。就技术条件而言，现钞实施负利率面临着巨大的规制阻力和现实障碍。数字人民币对利率本身并不存在直接作用，但以利率为主的价格型中介指标在大数据应用后，将更有优势，特别是有助于“利率走廊”的构建。央行可以通过价格中介指标、数字钱包保管费等多种合规手段，对货币政策施加更为快速的影响。

就金融服务实体经济发展的货币长期政策而言，数字人民币的发行可有效提高我国货币政策传导的有效性、科学性，特别是普通民众对于滥发、超发货币的通货膨胀预期将显著降低。在以现钞为流通主体的时期，商业银行通过不断扩大信贷规模以赚取利息差，受制于征信体系的不完善以及不良资产处理的难度，除不动产以外，商业银行并无更好的抵押物选择，这种单一的抵押模式助推了资产泡沫的累积扩大。但数字人民币的流通将有助于央行作为合规监管机构，基于市场大数据和个人货币持有使用情况分析，构建更为完善的征信体系，增强对不良贷款的预防和处理能力，从而丰富贷款手段与方式，实现更为灵活的金融服务模式。

（四）确立法定数字货币的规范标准

近年来人民币国际化取得了明显进展，人民币被纳入特别提款权（Special Draw Rights，简称SDR）货币篮子，成为全球第五大国际支付货币和外汇储备货币。人民币自身跨境收支在我国本外币跨境收付的比例超过三分之一，是我国第二大跨境支付货币，仅次于美元。现阶段的人民币跨境清算结算业务，基本是通过人民币跨境支付系统（Cross-border Interbank Payment System，简称CIPS）开展。但境外主体使用人民币仍需开立人民币存款账户，支付结算效率以及市场占有率仍然无法与环球银行金融电信协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，简称SWIFT）等美元主导的货币网络相抗衡。“货币是金融的载体，一国的国际货币权力又直接影响着一国的国际金融话语权。”[9]对于数字人民币而言，使用者只要下载数字钱包开通使用权限，即可进行数字人民币跨境交易，在全球范围内转移资金极其便利，进出口企业可以减少汇率涨跌风险以及汇兑成本，人民币汇率传导的通道作用可以显著增强。这对促进在岸金融市场对外开放，提高离岸人民币金融市场的容量和深度具有显著意义。

掌握海量的进出口交易真实数据，对数据“矿产”挖掘也有更为深层次的作用，央行可以通过将数据作为生产要素，避免因国际金融市场现有垄断的约束，造成创新空间与弹性的不足。[10]“稳慎推进人民币国际化”是“十四五”规划建议中对于人民币国际化的要求，通过坚持市场驱动和民众自主选择，优化数字人民币跨境使用的便利程度和法治政策环境，推进技术基础设施跨境合作，提高人民币跨境及离岸清算的整体效率。在有效抑制人民币外溢以及加强外汇管制的逻辑前提下，提升中国与外部世界金融交互的自由度，确立法定数字货币的中国标准。

三、数字人民币创新须规避的常态风险

数字人民币具有诸多优点，对加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局具有重要意义，但数字人民币并非完美，贸然推进数字人民币的适用，忽视合规发展的路径依赖，可能引致以下风险。

（一）影响法定存款准备金的释放

信用货币的创造，目前基本通过发放贷款创造存款的路徑生成，央行通过控制基础货币的数量实现控制信用货币总量。数字人民币发行后，由于其使用的便利性以及目前互联网支付体系已经形成的规模优势，现钞的流通将进一步减少，现钞通货的数量和存款的数量预计将在短期内降低。近年来，我国M2的增量远高于M0的增量，目前形成了较为稳定的局面。现行法律体系下，无法排除数字人民币可发行兑换后，基础货币数量在中短期内遭遇骤降的可能，并对现钞通货以及存款形成挤压效应，导致超额准备金全部转至法定存款准备金，此时商业银行及存款性金融机构将面临无法通过发放贷款进行信用货币扩张的局面。[11]

目前我国金融机构的平均法定存款准备金率为9.4%，为保持流动性充足，依然处于长期下行通道。按照目前的存款准备金率，若存款下降10000元，将释放940元法定存款金至金融机构超额准备金账户，与其已经减少的10000元超额准备金相抵减，则金融机构将减少超额准备金9060元。当前社会流通层面主要使用的微信支付、支付宝等第三方支付平台，虽然在大部分领域迅速替代了现钞支付，其本质属性依然属于银行存款，不会对货币乘数发生挤压。但若民众大规模使用存款兑换为数字人民币，则超额准备金的递减效应，将远大于法定存款准备金的释放效应，即现金漏损率增大，货币乘数将下降，信用货币的创造和扩张将受到相应限制。[12]

（二）对现行货币管理体系造成冲击

数字人民币的发行流通需要在现有货币体系下另行搭建一整套具备高度保密、绝对安全、超高效率的支付结算系统。深度介入社会生产生活，不仅需要央行设计完整的数字人民币流通机制，更需要商业银行及大量的其他金融机构具备相应的金融科技研发能力和软硬件投入，在一定时期内增加了金融机构的整体运营成本，这种成本最终转嫁由该新系统的所有参与者与使用者分担。在数字人民币的设计模式下，由于依靠区块链技术，在不存在网络通信的特殊情况下，也可通过点对点的方式实现实时全额结算，其记账、对账所使用的模式与现有金融机构账户管理体系存在高度差异，重构支付结算系统的难度与风险暂时仍无法量化分析。

现阶段市场上主要使用的支付结算工具主要包括纸币与票据支付、银行存款活期账户支付以及第三方支付。数字人民币投入使用后，将部分甚至在某些领域全面替代前述支付结算工具，商业银行的吸储能力和手段将进一步弱化，直接导致商业银行及存款性金融机构的资产负债成本加高。特别是数字人民币作为日常支付手段后，将加快现金、活期存款、定期存款、基金、债券等表内外金融资产的转换速率，使得金融机构不得不采取高息的方式以稳定其负债结构，加大了保持流动性的难度。在通货膨胀率发生较大变化的动荡时期，存在推高社会整体融资成本和金融脱媒等系统性风险的可能。另外，对数字人民币的使用若不加以限制，会引致不同流动性成本资产间的转换速度加快，例如居民储蓄存款可以无上限直接兑换为数字货币，导致M0、M1、M2、M3（M3=M2+其他货币性短期流动资产）等货币分类的流动性划分依据趋向模糊，对货币现行管理体系带来挑战。另外，数字人民币的主要使用场景需要依靠移动终端设备，虽然在某些场景下可实现无网络的点对点传输，但在面临地震、海啸等不可抗力事件时，缺少电力供应的数字人民币系统将迅速瘫痪，使得突发状况下的金融系统极为脆弱。

（三）缺乏统一监管标准易形成冲突

如何合规监管数字人民币，面临着国内国际几方面的困局。一是国内法律需要系统性调整相关内容以应对数字人民币投入使用后的客观变化。数字人民币对于现行法律体系属于完全模糊的新生事物。例如，虽然央行《征求意见稿》提出了人民币包括数字形式，但是包括《刑法》《人民币管理条例》在内的重要法律法规，均未对数字人民币存在任何有效规制的条文。在法律规范未有明确规定的情况下，贸然将数字人民币投入大规模使用，将导致一系列现行法律无法明确调整的复杂情形。

二是在国际层面缺乏统一的立法规范和使用标准。各国对于数字货币特别是虚拟货币的监管立场存在较大差异。例如，美国将比特币作为金融资产的一种，日本将比特币作为支付手段对待。但去主权和去国家的货币治理思路，实质上等同于消灭国家和货币。[13]我国将虚拟货币作为严厉打击的对象。在数字人民币以法币形式推出后，央行面临着数字人民币多边标准认同、法律地位共识等更为复杂的国际合作难题。数字人民币以中国国家信用作为背书，具有不可替代的法理逻辑基础、现实贸易规模优势。但发行数字人民币将对国际金融与国际资本的现有流通体系带来较大冲击，当频繁的跨境货币流动使用数字人民币进行结算时，必然包含着国际结算与支付体系的新规则标准争夺。

三是面临加剧“长臂管辖”程度的不利境地。美国目前对其他国家经济制裁的主要手段，包括认定他国为汇率操纵国、限制他国以美元支付结算等方式。一旦被排除于美元货币体系之外，被制裁国家的经济运转将受到重大威胁，这也是美国“长臂管辖”得以现实承认的原因。数字人民币承载了我国法治与信用的背书，预计将会对全球货币结算体系（SWIFT）形成重大冲击，导致美国依据现有货币政策与贸易规则，判定我国为“汇率操纵国”，或将央行作为美联储“全球央行”的潜在竞争者，从而加大对人民币国际化的阻挠，并利用“长臂管辖”优势，持续打压数字人民币体系的发展。

四、实现数字人民币合规监管的路径

主权货币的发行，来自于国家信用，而国家信用的根源在于法治带来的稳定及对经济持续发展的预期。数字人民币对于我国实行更加精准快速的货币政策、稳妥推进人民币国际化具有重要意义，数字人民币合规发行流通带来的益处，将远远超过其可能存在的风险。但必须对其予以恰当的法律机制规制，通过完整的法律监管体系以及法律政策调整，在稳妥推进人民币国际化、鼓励金融科技创新与预防系统性风险之间，寻找妥善平衡。

数字人民币的使用将产生更多的复杂法律关系，特别是数字人民币账户间点对点的货币转移，涉及区块链上的民事权利变更，将带来对个人隐私保护乃至民事关系效力调整的全新难题。数字人民币本身具有的技术优势，已经扩大了金融监管的能力手段和适用范围，如何在有效监管和避免侵犯个人权利之间做到保障交易安全、保护相关法益，又是新的合规理论研究方向。对于垄断型数据平台企业介入金融领域的相关规制必须提前补位，做好对于数字人民币流通、支付的动态跟踪，保证总体货币安全，有效牵引深度转型的商业模式，衍生新的商业空间。因此不僅需要对《人民银行法》作出修改，包括《刑法》《人民币管理条例》《金融机构管理规定》以及双边、多边贸易银行结算协定等在内的众多法律法规、政策性文件，均需要针对数字人民币的法律地位和作用，做出相应体系性调整，对数字人民币的发行主体、发行模式、流通渠道、秩序监管等内容做出系统性合规安排。总体而言，应从明确法律地位、保障币值稳定、确保审慎监管、制定隐私规则、坚持安全优先等几个方面，全面构建数字人民币合规发行流通的立体监管体系。

（一）系统完善相关法律规范

央行《征求意见稿》已将数字人民币作为人民币的数字化形式，但与之配套的相应法律规范调整应同步进行，如《人民币管理条例》第2条也应增加数字人民币的类目，将其作为纸币和硬币之外的人民币类型。在数字人民币流通后，需要将其明确为国内唯一可以发行的数字货币，继续将包括比特币在内的虚拟货币作为取缔对象，以维护国家金融安全。此观点已得到了央行《征求意见稿》第22条的映证，该条明确规定“任何单位和个人禁止制作和发售数字代币”，将数字人民币的唯一发行权作为首要保护法益。[14]现行《刑法》有关货币的罪名主要包括第170条至第173条，以及第151条，分别对售买、运输、使用假币、变造货币以及走私假币做出了规定。数字人民币具有高技术性与不可复制性，其面临的造假、运输的可能性不大，伪造与变造的区别趋向一致，在其投入使用后，对假币防范治理的方式也发生了明显改变，需要调整相应刑法规范体系，以应对数字人民币时代的新犯罪风险。[15]

另外，需加强人民币现钞法偿性的制度性保障。数字人民币并不会完全取代现金的使用，纸钞仍然具有法偿性，未来仍须依法保证现金支付体系的流转，特别是避免因使用新技术新货币而对中老年人等特殊群体形成数据歧视，以及保证货币体系在特殊条件下的正常运转，确保数字人民币的替代风险可控。

（二）数字人民币持有量的法定化

数字人民币具有使用便利性与丰富场景应用性，预计发行流通后将会逐渐替代现有互联网支付渠道，并进一步大规模压缩纸币现钞的使用空间。数字人民币在本质上属于M0，不受限制的持续发行可能引发通货膨胀等一系列问题，在数字人民币账户不存在持有上限规定的情况下，境内主体可以将存款、基金等任意兑换为数字人民币，形成挤兑的风险。而境外主体可以不受限制地买卖人民币，从而做多或做空人民币利率，以攫取巨额炒作利益，干扰我国金融市场的安全与稳定。央行应根据经济运行的实际情况，对数字人民币账户主体可持有的数字人民币数量和日均、单笔的交易数量作出普遍性的上限规定，并根据账户信用情况，对有大额存取需要和现实交易需要的个别账户授予更高的限额，有效隔绝因数字人民币的快速转换而可能形成的风险。

借助于区块链与算法等技术手段，央行可测算出当前货币流通总量，并对中短期货币投放量进行预测，根据保证流动性充裕与货币政策调整目标相适应的原则，控制数字人民币的宏观发行总量，有效补强人民币动态发行机制。此外，由于数字人民币是纸钞的数字形式，因此不产生利息，预计商业银行及其他参与流通的金融机构将通过收取数字钱包保管费的形式弥补发行与运维成本，央行应结合实际情况对收费标准及内容加以监管，避免因保管费成本的调整对数字人民币的流通形成挤出或涌入效应。

（三）建立以央行为中心的审慎监管体系

保证人民币币值稳定的货币政策目标，不会因数字人民币的发行而发生改变，二元化的合规技术路线决定了需要由中心化的央行居于监管中心地位。现行《反洗钱法》第3条以及《人民银行法》第4条、第32条规定了反洗钱的相关内容，但将反洗钱义务的履行主体限定为金融机构与特定非金融机构，央行并不属于上述主体。在《征求意见稿》中，将央行法定职责由现行的13条扩大到了19条，央行将在数字人民币时代承担“大监管”的职能。数字人民币发行后，央行居于数字货币体系中的核心地位，其拥有的法律地位、技术手段、流程机制可以实现对于可疑交易识别、行为记录追踪的强大能力。应将反洗钱义务的主体扩大至央行，满足建立审慎监管体系的改革要求。也有学者提出将数字人民币认定为具有财产性属性并实行补充型监管[16]，但当数字人民币成为基础货币后，其他虚拟货币均应成为完全监管和打击的对象，而非对其适用补充监管。

数字人民币的发行流通，会产生大量的具有价值意义的数据流，通过分析、识别、提取相应数据，将对调整宏观货币政策、获取微观交易信息产生重大作用，应当明确央行具有维护货币体系整体数据安全的主体责任，通过加强基础设施投入以及制定相应数据合规规则，利用技术手段防范数字人民币体系运行过程中可能存在的风险，逐步建立完整的数字人民币及其伴生数据的合规监管体系。在市场创新发展过程中，迟缓的金融立法已导致制度供给存在缺陷。[17]在数字人民币发行前，统一完善金融机构从事数字人民币业务的准入门槛、管理标准与监管原则。数字人民币作为新的货币形态将会衍生出新的金融业态，如产生跨境数字人民币投资、数字人民币基金等新型金融产品。复杂多变的金融环境需要央行延长监管链条，以保证金融体系的稳定与有效监管覆盖。[18]需要加快数字人民币规则的合规法治供给，为金融市场的快速发展提供空间。在数字人民币跨国规则的标准制定上，除坚持独立自主原则外，央行还应适应并遵守国际现行金融规则与监管原则，并加强同其他国家与国际组织间的合作，尽可能地减少数字人民币的国际推广阻力。例如，在数字人民币跨境监管规则制定领域，力求更大的灵活适应性，以充分满足各国对于KYC（充分了解你的客户）、AML（反洗钱）等合规审查的要求，为数字人民币国际化提供法律合规支持。[19]

（四）制定隐私保护的数据合规规则

数字人民币体系对于洗钱、电信诈骗、制售假币等刑事犯罪的打击力度将空前加强，但掌握及监控数字人民币流向的部门及个人，将极其容易凭借数据溯源实现对相关主体的数据画像，由此带来的隐私保护问题将更为尖锐。在金融产品不断丰富、金融网络效率不断提高的现实环境下，我国银行业务的非柜台交易率已经超过九成，未来金融产业整体数字化转型的趋势依旧明显，如何弥补隐私保护的漏洞、维护企业和个人的合法权益，已经成为立法必须着手解决的重大问题。[20]在构建对数字人民币体系的数据合规保护中，应明确几个要点。

一是数字人民币产生的数据流向总体上应是单向的，集中于央行处。根据数字人民币二元式的发行路径，人民银行始终掌握对于数字人民币发行的核心底层技术，保证数字人民币相关数据信息安全可控，在减少重复成本投入、发挥技术集中优势的同时，减少商业银行和其他金融机构数据库遭受攻击或威胁的风险。二是数字人民币的账户实现可控匿名的设置方式。目前广泛使用的互联网支付与银行卡支付，均采用实名银行账户认证与交易行为捆绑的紧耦合方式，而数字人民币的基本特点，决定了其可以松耦合的形式保证交易数据安全与个人隐私保护。央行作为监管机构，对数字货币产生的诸如交易信息的数据有完整的查看与保存权限。三是在数字人民币的设置上，采用商业应用前端隐匿、技术监管后端可控的合规运用模式。在支付结算等日常使用的场景下，保证数字人民币使用人的隐私，减少因交易等行为而导致隐私泄露的可能。[21]即使是央行需要对个人或机构开展相关数据的核查，也需要通过相关的合规审批流程，以避免数据及个人信息的泄露或滥用。

（五）坚持数字货币发展与安全相统一

数字人民币的发行是一项系统性工程，对金融数字化、网络化发展有着颠覆性势能。在鼓励金融科技发展与确保金融市场安全之间，法律通过校准与勘正数字人民币的商业定位以取得相对稳定的平衡，在补强长尾市场的同时衍生新维度商业空间，挖掘数字人民币系统的长期价值与潜力。例如，数字人民币依托的底层技术是区块链技术，央行支持数字人民币技术的发展，但并非意味着忽视利用区块链技术而产生的信用风险以及盲目鼓励各种伪金融创新，各类分布式账户、非法定数字货币的金融业务必须受到穿透式金融监管，保证数字人民币作为法定货币的法律地位。

数字人民币的广泛流通将使得财产转移的形式更多在区块链上操作，不同区块链间如何融合互通，需要央行制定相应标准。而法币具有的公信力特点要求数字人民币系统不能出现较大缺陷或风险，因此在发行流通前后，均须通过“监管沙盒”的模式，确保数字人民币及其相关更新在较小范围内适用无碍后，才可应用至公有链上。央行在监管上需要做好长期跟踪、随时更新的技术储备。商业银行通过数字人民币产品的适用，在网络支付领域中重新抢占市场份额，引致商业银行由传统依靠借贷利差的信用中介盈利模式向提供支付渠道、理财甚至社交等服务中介的盈利模式转变，对商业银行的传统运作模式产生重大转变。在适应数字人民币商业应用的过程中，金融机构特别是商业银行需要妥善加强相关资产管理工具的应用，不断强化对金融科技的宏观运用能力与精细化管理能力，保障金融体系的系统性安全。

五、结语

数字人民币对现行货币体系及银行体系产生系统性的影响，在实行二元化的合规发行流通体系的同时，应加速对支付结算体系的配套建设与相关合规监管机制进行完善。现行法律框架缺少对涉及数字人民币发行、流通等重要问题的体系性安排与调整，贸然大规模开展数字人民币的全面流通将容易造成对现行货币体系乃至经济平稳运行的冲击。充分发挥数字人民币的作用，需要在法律层面对数字人民币的定位、作用机制、发行规则、流通限制、监管职能等作出合理充分的规制安排，有必要考虑通过“数字人民币法”的形式作出全面规定。目前可以通过相应法律规范的合规调整，保证数字人民币在相对安全的框架下快速投入实验应用，在完成“监管沙盒”测试后，再投入广泛应用与国际化推广。同时对数字人民币的单户持有上限和发行总量进行适当限制，并根据经济运行状况进行动态调整。在流通过程中，注意加强数字人民币相关数据跨境合规流动的国际合作，尊重金融主权、管辖权和对数据的合理使用权，尽快确立数字货币共识规则。

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