刘泽照

摘要：伴随全球气候变暖，城市面临极端天气灾害的频发侵袭，此类风险具有突变、链式、高度不确定性等特征，给当代政府“急时行政”提出迫切要求，推动公共部门灾害治理转型迫在眉睫。适应性治理强调重大风险应对的韧性目标，坚持主动、弹性和包容性原则，其倡导的结构重塑、资源整合、组织协同等理念契合城市极端天气灾害防控的实践需要。文章基于该视角并结合郑州“7·20”特大暴雨灾害进行学理分析，研究发现，预警防控短板、信息传递滞钝、应急联动的碎片化和基层响应困顿导致并放大了灾难后果。针对城市极端天气灾害，要确立适应性治理导向，在结构韧性、机制弹性、行动网络和科技赋能等方面进行调适改进，提升城市应对极端天气灾害的治理效能。

关键词：城市;极端天气灾害;适应性治理;郑州“7·20”特大暴雨

中图分类号：C939    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2021）06-0055-007

城市作为当代人口、资源、各类生产要素、创新创业活动等密集的地理空间单位，在自然、社会和人为因素复杂交互扰动下，正成为一系列自然和社会风险重灾区。[1]党的十八大以来，我国政府大力推动城市综合性防灾减灾及风险减缓工作，特别是十九届五中全会明确提出“建设韧性城市”的发展目标。2021年7月17日以来，河南省遭遇极端强降雨，特别是7月20日郑州遭受特大暴雨灾害，造成重大人员伤亡和经济社会损失。截至8月2日12时，此次特大洪涝灾害已致河南省150个县（市、区）、1663个乡镇、1453.16万人受灾，全省302人遇难，50人失踪。[2]这一灾难反映出特大城市应急管理在面对极端天气灾害的脆弱性和漏洞，以及外部急性冲击下有关决策部门响应、适应和回应能力的嚴重不足。如何提高城市系统面对极端天气灾害等不确定性因素的抵御力、恢复力和适应力，提升城市应急的预见性和引导性，成为当下国内城市规划以及城市重大风险防控研究的焦点问题。

一、城市极端天气灾害与适应性治理

（一）背景及问题提出

城市极端天气灾害既有自然灾害所具有的破坏性、紧迫性等一般特征，也有因城市规模增长、要素密集和开放性等结构状况而呈现出更为复杂的特性，特别是极端天气灾害在特大城市地理空间的暴发会形成连锁效应，对经济、社会和公众心理等产生一系列严重影响。以郑州“7·20”特大暴雨灾害为例，郑州作为一个具有千万级人口的特大城市，人口、产业、居住及配套服务设施、交通基础设施高度密集，城市正常运转的各类资源保障与外部空间显著关联，突发极端暴雨的袭击使城市脆弱性迅速暴露，不仅导致城市交通、电力、通信网络设施以及生活物资供给一度瘫痪，甚至造成大量人员伤亡，其影响已超出城市自身承载力，并衍生出新的矛盾冲突。

过去十几年里，国内极端天气灾害研究不断涌现，尽管理论观点有一定差异，但普遍认同应急准备和系统能力建设。[3-4]研究者立足不同学科背景进行追问：极端天气灾害的本质是什么？为什么城市较其他地理空间更容易受到极端天气灾害的冲击？城市应急管理如何更好地摆脱传统行政体制的影响？实际上，极端天气灾害反映了人类面对全球气候变化的严峻挑战，以及特大城市、超大城市人口集中压力带来的发展脆弱性，其应对需要新的治理理念和战略思维，亟待构建面向极端天气灾害的城市适应性网络，强化应急指挥协调、信息监管、公私合作、科技支撑，确立城市韧性（Urban Resilience）导向的可持续发展路径。[5]对此，西方社会及国际组织有诸多探索，如Anne Whiston Spirn借助生态城市主义的概念，提出韧性城市的框架设计[6]。联合国在2015年《全球减灾评估报告》中明确表明城市在应对全球气候变暖、极端天气灾害事件过程中跨国别、跨部门合作的重要性，认为应急管理理念应体现适应性治理。[7]

同时也应看到，中西方由于政治、社会体制的不同，在对待全球气候变暖的社会认知、灾害应急管理制度上也存在一定差异，这直接影响到城市极端天气灾害应对。其一，中国地理环境复杂，城市类别层级多样，且不同城市的经济发展水平、应急资源配置和人口分布不均衡，即便是一线城市的应急资源和政府应急管理也面临诸多弱项;其二，伴随城镇化战略的快速推进，中国拥有全世界最为庞大的城市流动人口，人口的高频流动和城乡迁移联动进程的持续加快，间接加大了城市灾害应对难度;其三，当前中国特大城市的建成规模不断膨胀，愈加严重的“城市病”和地方应急治理能力相对滞后的现状形成对比，传统科层体制、“运动式治理”和部门主义的弊端多有显现。基于此，亟须建立中国本土情境的城市应急治理和防灾减灾思路，以满足特大城市应对极端天气灾害的实践需要。

（二）适应性治理的核心要义

“适应性”本起源于生物进化学，后扩展应用到公共部门治理领域，被认为是一个系统（国家、社区、群体、部门）在面对不断变化的条件、风险和压力时进行应对、管理和调整的行为或结果。随着全球气候条件的变化，“适应性治理”（Adaptive Governance）更多应用到灾害管理领域，Boyd等人对此提出了生态知识和理解动力、协同管理机制、多水平网络、规划和响应全球不确定性的能力等四项原则[8]，主张面对灾害侵袭干扰或外部突然变化时，通过增强管理系统弹性来实现高度适应结果。制度弹性是适应性治理的一个重要建设目标，倾向于将改进组织、群体、政策等努力与风险决策行为联结起来，注重灾害应对组织网络和社会信任。[9]有研究者构建了“社会—生态系统”的认知视角，认为适应性治理旨在通过适应性的权利分配与行为决策机制，使这一系统能够在复杂动态条件下可持续运行。[10-11]Munaretto等人针对气候变化构建了一个多元参与型分析框架，总结出13项适应性治理的基本特征，特别强调了弹性管理、专业知识融合、社会记忆、学习机制等关键要素的实践意义。[12]综合来看，适应性治理理论聚焦三大核心理念：一是突出治理过程中的韧性思维与协同效应，强调不确定环境下社会资本嵌入，以及应对复杂风险的多主体互动和处置能力;二是突出不同规模上的合作、弹性和基于学习的反思文化，以回应风险突变、涌现等高度不确定情境;三是突出制度调适与冲突管理，强调不仅依靠自上而下的权威指令，更要增强内生驱动的应对能力，激发自主参与，提升管理质量和效率。适应性治理是当代公共管理研究的重要理论取向，对于城市灾害治理亦具有指导价值。传统治理模式存在一定弊端，线性、科层、被动的响应机制无法应对非线性、复杂耦合、高度不确定的灾害情境及后果。相较之，适应性治理更关注组织权力、功能、机制层面上的不协调、机械化问题，以及实现政策回应的敏捷弹性（表1）。

立足极端灾害应对层面，适应性治理倡导紧急态下的合作协同与专业精神，从既往灾害历史中汲取经验教训，科学理性面对突发灾害。在客观上，城市极端天气灾害具有典型的跨域影响和突变不确定特征，伴随信息的“蝴蝶效应”，其现实衍生损害及冲突情境更为复杂，可能带来应急层面的混乱无序和资源配给压力，亟待有力干预以形成理性社会预期和行动。适应性治理强调人员、物资、信息、供应链、文化情感等关键要素的整合，不仅侧重快速反应的工具目标，更体现风险防控和领导力释放的治理艺术，倡导通过“包容性网络”构建并实现资源配置系统。在这一过程中，除了依托行政、法律、政策、技术等手段凝聚共识，也支持社会资本有效介入，使专业部门、社会团体、私营企业、社区居民、智库组织等非政治实体得以充分发挥作用。同时，针对灾害应对中可能发生的突变风险，提升全社会适应性应对能力尤为重要[13]，运用典型示范、规制、宣传等手段，引导利益攸关方培育互助文化和自主性参与意识，增强基层社区及民众面对极端灾害的自组织能力。

进言之，在全球气候变暖环境下，适应性治理对于城市极端灾害应对的意义在于：围绕系统能力提升寻求深层次变革，从组织结构、流程、跨部门关系强化权责配置和资源整合，倡导制度调适与学习机制，破除传统线性管理思维和“碎片化”环节。这一理念高度契合城市灾害治理对于责任、公开、整合协同和科学理性的迫切需要，为公共部门应急能力建设提供了一种思路。

二、当代极端天气灾害应急治理挑战

著名危机管理学者诺曼·R·奥古斯丁指出：每一次危机都包含导致失败的根源。[14]通过透视典型案例，从危机灾难中学习并汲取教训，是提高城市应对极端天气灾害能力的重要路径。基于适应性治理视角考察2021年河南省的暴雨洪涝灾害，可以从中发掘若干有价值的启示。针对复杂不确定的极端天气灾害，健全适应性治理导向的城市灾害应急机制具有现实紧迫性。

（一）预警预控短板

“防”与“控”是城市应急管理系统的两端，积极主动预防、夯实应急准备是极端灾害治理的关键。只有做好预防，灾害控制和应急防控才能掌握更大主动权，避免对公共安全和民众生命财产造成更严重危害。针对极端天气灾害的适应性治理，首先要增强全社会尤其是政府公共部门对于复杂风险的预控预警认知。按照《国家自然灾害救助应急预案》（2011）要求，对于突发性自然灾害，地方政府应当根据相关部门发布的预警预报信息，提前启动应对措施，对危险源、危险区域组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。中央气象局《气象灾害预警信号发布与传播办法》（2007）要求，“地方各级人民政府及其有关部门在接到气象主管机构提供的预警信号后，应当及时公告，向公众广泛传播，并按照职责采取有效措施做好气象灾害防御”。由此可见，我国制定出台的自然灾害应急法规、政策与适应性治理的动态韧性、积极干预的观点是一致的，均強调预警预防端口、风险源防范和政府公共部门的安全责任履行。面对当代极端天气灾害，特大城市多层次风险叠加和人口、生产生活要素的聚合特征可能形成破坏性影响，更需要推动日常风险事项和应急准备工作的精细化防范。针对城市极端天气灾害，要把有限资源投入到风险治理的制度性设计、政策安排和适应性机制环节，未雨绸缪是基本的灾害治理原则。遗憾的是，上述要求在郑州“7·20”特大暴雨灾害发生的前期没有扎实落地，尽管省市气象部门接连发布预警信息，乃至升高预警等级，有关政府部门依然没有给予足够重视，在紧迫的灾害响应时间内“三停”等必要预控行动明显迟缓[15]，包括地铁、隧道、涵洞在内的城市低洼和风险暴露脆弱性地点未能及时关停，紧急灾难预防与应急防范能力严重不足。地方政府及职能部门预警预控意识的淡薄、对于极端灾害适应性能力的不足，甚至可能的官僚行为加大了城市灾害的破坏性。

（二）信息机制滞钝

信息是危机决策的基础。在当代网络和自媒体兴起的时代，从根本上改变了灾害危机信息的传播路径和结构，如果没有科学专业的应急处置系统，碎片化信息短时间内极易形成裂变式传播，乃至诱发谣言、群体性恐慌和集体焦虑。现实中，极端天气灾害会瞬时造成破坏性后果和社会冲击力，对灾害性质、波及程度及关联主体的及时准确把握将直接影响应急行动。然而，受属地化、部门管理体制的影响，信息传递流动面临一定阻碍，如灾害预警信息发布受制部门权责结构，气象预警信息在向行政系统和社会传递过程中存在部门限制，甚至社会部门和民众对引发城市灾害的风险信息一无所知，进而缺乏第一时间响应的紧迫感及快速适应行动，这一弊端在郑州“7·20”特大暴雨灾害前期发展中充分暴露。

事实上，针对自然灾害多发的国情和全球气候变化，我国早在2009年就制定了《国家气象灾害应急预案》及相关政策措施，确立了自然灾害分灾种应急响应方案，明确了灾害预警信息发布和公开共享的具体规则，为突发天气灾害的“早报告”与“快传递”提供了重要依据。如“气象灾害预警信息发布遵循归口管理、统一发布、快速传播原则”，“地方各级人民政府和相关部门应做好预警信息的宣传教育工作，提高自救、互救能力”[16]。然而，郑州“7·20”特大暴雨灾害的早期预警信息发布和传递过程中，这一规定并没有得到有效落实，监测预报信息传播及社会各级部门响应存在明显滞后，后续极值暴雨引发的次生灾害监测预警机制迟滞，更因通讯设施和网络中断导致城市生产生活秩序一度瘫痪，带来一系列严重不利后果。行政系统的科层限制和僵化程序造成负面影响，延误了暴雨灾害风险减缓最佳时间，其背后反映出信息传递和风险沟通渠道不畅。

（三）应急联动碎片

2007年《国家突发事件应对法》以及此后《国家气象灾害应急预案》颁布以来，尤其按照2018年党和国家机构改革目标，我国应急管理组织架构及运行体制均发生了明显变化，在自然灾害应急管理领域基本确立了“综合协调—支持保障—专业救援”的组织架构，并成立了主要承担整体规划、指导和议事协调的国家减灾委，地方各级政府围绕该架构设置了相应职能型和临时性机构。然而，城市自然灾害应急管理整体上维持了传统的科层型结构，基本延续分散、条块化的危机管理体制。譬如，按照《国家突发事件总体应急预案》《国家气象灾害应急预案》等有关规定，各级气象部门负责气象灾害信息的预警预报，水务部门承担水文灾害环境的分析监测，在包括城市暴雨灾害响应层面仅有建议权而无实质管理权，其他城市关联职能部门能否及时接收灾害信息和启动关键应急响应，依然取决于地方决策机构的行政命令，以及部门之间是否协同合作。基于边界限定的科层体系带来的最大障碍是灾害环境下“急态行政”的有效性和应急行动的协调问题，并最终影响灾害防控效果。

以郑州“7·20”特大暴雨灾害中基础设施及物资用品调配为例，灾害发生后郑州全市一度出现交通大瘫痪、大范围停水停电停气、通讯网络停摆等状况，生产生活物资供给，尤其是医疗系统因洪灾导致专业医疗用品配备困难，这既有短时间内资源供需失衡存在的客观矛盾，也与巨灾应急响应的碎片化体制和联动不足相关联。现实中，医疗专用物资的生产、储存、经营、物流运输、检疫检验、医废处理等环节涉及发改、卫健、检疫、市场监管、交通、环保、电力等众多部门，“部门本位”“各管一段”，权力独立运作互不隶属，任何一段出现梗阻都会直接影响整体链条的资源供给。这一情形导致：一方面，不同机构之间的沟通协调耗费大量行政成本和时间成本，条块系统极易造成衍生冲突，如信息偏差和供需链条的断裂，地方应急指挥中心往往受行政等级、管理分割等限制不得不依赖于更高层级的政府力量干预，进一步延滞了城市灾害的响应速度，也严重影响了医疗部门的科学救护;另一方面，容易激发应急行动的官僚主义，使信息不能在整个应急系统内快速传递，机构之间利益藩篱和部门主义倾向干扰应急行为选择，给物资调配和跨域协调合作形成障碍。

（四）基层响应困顿

在人口密集、产业分工和经济社会功能复杂的城市区域，基层是灾害响应、自救互救的前沿和关口。面对民众对环境、安全等方面诉求的高涨，城市灾害应急管理需要破除单一行政依赖，树立群防群控、共建共治整体思维，增强基层部门自组织能力。

长期以来，城市基层部门应对突发天气灾害的韧性响应能力薄弱，社区防灾减灾关键资源储备及安全演练明显不足。面对极端天气等自然灾害，政府专业应急救援力量面临时空调配的巨大压力，社区及基层工作人员往往被推到监测和应急救援的一线，临时承担特定急态环境下的应急职能，如伤亡人员排查、财产物资抢救、防疫检测、信息核定、专业部门联络、物资分配、特殊群体帮扶、心理疏导、志愿者管理，甚至包括基本生活物资协助配送等工作，成为连接社区生产生活与社会资源系统的转换器，工作量较常态数倍增加。然而，常态下的社区资源配置与职能定位在极端灾害事态下瞬间凸显短板，极其有限的人力配置和权能赋责使城市社区应急响应面临极大压力，企业组织、社会部门救援渠道、应急管制等因素不能充分发挥协同作用。

此外，极端天气灾情环境下数据治理关系的尚未理顺也不利于基层民众应急行动的困境。城市灾害应对是一整套体系，现实中与灾害相关的数据信息来自于多个方面，既有政府内部的气象、交通、民政等多个不同部门，也有电力、供水、燃气、电信运营商、保险公司、医疗机构等企业组织，更包括掌握大流量的互联网企业和自媒体。同时，各级部门组织需要采集与灾害关联的应急信息涵盖多个层次，比如地区灾情、人员安全、物资状况等。如此一来，大量的数据信息短时间内堆積交叉，往往在基层组织及个人之间快速传播，若缺乏精准有效的管理，很可能导致信息失真、数据混乱。这不仅会增大基层部门本已超负荷的灾害应对工作负担，也容易造成基层民众的认知混乱和群体焦虑，进而放大极端天气灾害的社会风险。

三、城市极端天气灾害的适应性治理路径

总体而言，国内外有关适应性治理的研究倾向和应用场景较为多样，但普遍强调面对复杂风险的积极应对及社会责任，以及针对不确定风险环境的系统反思和制度修正[17]，对于灾害风险防控则倡导结构弹性、信息和学习机制、协同行动等基本原则，这些思想契合城市极端天气灾害应对的变革需求，为公共部门应急治理能力的提升提供了重要实践启示。

（一）增强适应性和预控意识

在全球气候变暖背景下，极端天气灾害的发生频率或更为突出、造成影响将更加广泛，灾害治理既是专业性科技工程，也是一项社会文化工程、群体动员工程，人类必须敬畏大自然、尊重自然规律，以科学精神健全完善城市灾害预防预控机制和全社会的风险防灾观念。城市极端灾害治理必须从后端应急处置向前端的风险减缓转变，摆脱传统路径依赖，培育适应性治理意识、提升自救互助能力，政府公共部门要推动以人为中心的城市安全发展理念，形成城市空间各个功能主体及公民个体对复合性灾害应对的科学理性思维。本质上，适应性治理的核心要义是强化对不确定灾害风险的适应性和抗灾力，面向突发重大风险构筑“防”与“控”联合体，“防”是基础前提，“控”是“防”的延续和灾害侵袭后的专业化快速响应，体现城市发展过程中的强烈危机意识及科学应对能力。

从我国自然气象灾害治理来看，尽管多地制定并发布了城市防灾减灾规划和应急预案，但预案中多是围绕后端应急响应的启动与宏观权责，较少突出针对极端天气灾害的风险源常态化排查和日常应急准备监控，对政府公共部门防灾减灾观的宣传教育和操作性考核明显不足，侧面反映出“重应急、轻预防，重资源建设、轻文化塑造”的城市灾害治理弊端。安全领域著名的海恩法则强调，灾害事故发生通常是量的积累的结果，再好的技术、再完美的规章制度，实际操作层面无法取代人自身素质和责任心。因此，政府决策者和民众的风险意识、防灾减灾理念对于城市极端天气灾害防控至关重要，任何形式的灾害治理政策实施和改革都有赖于建立明确的应急准备。基层部门更要强化风险减缓及预控导向，推动防灾减灾文化和城市韧性能力建设，促进常态化社区宣传教育及定期应急演练，让城市灾害风险关口前移意识深入人心。这一过程也是地方政府灾害治理的责任回归，促使城市决策者在预警准备、窗口行动、风险排查层面切实增强责任意识，把前置干预提升到更高的灾害治理层次，最大程度降低极端天气灾害带来的的复合风险危害。

（二）优化瞬时紧急态的应对组织架构

在科层制为基础的公共部门框架下，组织层级和机构部门依职能设立，具有不同角色和利益诉求，形成公共治理机制与目标之间的隐性张力，这对城市灾害应急构成挑战。多种组织单元和应急资源共存于科层规则下的行动者网络之中，一旦缺乏有效组织间协同，资源的零散无序和供需失衡极易形成社会压力，甚至演化为公共危机。当代极端天气灾害的发生演变具有高度不确定性，由此衍生的复合风险往往呈现跨区域、跨部门、跨职能边界的复杂特性，任何单一机构都无法独自应对。瞬时、急态的极端天气灾害变化与传统静态、等级式行政架构运行构成冲突，对应急决策及行动提出严峻挑战。破解这一矛盾需要以“适应性”为结构调整原则，构筑扁平灵活、弹性导向的矩阵式网络组织体系，破除常态下的行政等级和职能限制，促进紧急事态下的应急资源快速整合。

未来改革的基本趋向是针对极端天气灾害特征，建立适应瞬时紧急态条件下的城市灾害应急机制，通过精准政策赋权及灵活权力调整保障跨部门实时联动及协调功能，完善极端天气灾害应急指挥调度和全要素、全流程支持网络。一方面，需要顶层设计上实现结构再造，面向极端天气灾害以弹性组织结构替代传统的“控制—指令—响应”型架构，可授权成立地方应急委员会、指挥领导小组，明确将城市极端天气灾害纳入政府應急体系，明确各级机构部门防灾减灾功能地位，并赋予针对自然紧急态的应急决策权能，将专业化属性雷同和具有专家咨询性质的机构或部门整合到应急指挥中心，减少中间议事协调环节，发挥专业化治理和快速反应功能。另一方面，要遵循极端天气灾害风险扩散规律，强化基层社区及民众的“自组织”能力建设和自救互助意识，健全城市灾害应急重心下移和疏导功能，打造“网格型+专业化”的基层防控体系。

（三）强化科技赋能的信息支持

技术赋能是当代适应性治理理论的重要内容和趋向，倡导依托现代技术工具手段，破解区域、部门、行政职能的固有矛盾，促进信息整合支持。快速、精准的信息联通是城市极端天气灾害应对的关键要素之一。郑州“7·20”特大暴雨以及2021年下半年发生的山西省域洪涝灾害中，一度发生城乡通讯网络严重受损，应急资源和防护物资短缺，重要信息发布及传递过程存在冲突混乱现象，这很大程度上缘于信息系统的脆弱与部门梗阻。

由此，城市极端天气灾害应对必须打破信息碎片化局面，疏通信息传递环节阻障，填堵信息发布漏洞。在信息化快速发展和智慧城市理念日益深入的背景下，可以对灾害信息管理系统改造升级，实现城市人群、信息、资源流动的科学监测和无缝对接。一是改造升级城市灾害监控系统，可依托地方政府应急指挥中心建立统一口径、互联互通的信息管理中心及专门子系统（如医疗物资、交通运输），将物联网、云技术、大数据等技术嵌入全流程信息传递与监测分析，实现地方各级政府部门、外部救援组织、新闻媒体及基层社区之间的信息互联，提供科学客观的决策支持和数字应急治理新形态;二是激发社会资本，发挥国内信息科技型企业及研发机构的技术优势，建立分布式、智能型信息监测系统，对城市灾害舆情及实时运行态势进行专业研判，快速锁定各层级组织、民众的关注点和核心诉求，借助点对点智能平台及时准确发布应急响应、救援救助、政策支持等权威信息，减少不实信息传播并降低可能引发的风险。三是确立标准规则，统筹规划跨部门的信息支持平台，解决城市灾害防控数据的现实共享难题，将涉及城市灾害防控与治理的数据所有权、管理权和使用权分离，明确部门权责及安全监管，让防灾抗灾数据在整合统一系统中流动共享和实时监控，真正成为城市极端天气灾害应对的关键支撑。

（四）构筑弹性包容的行动网络

城市极端天气灾害具有耦合风险的高度复杂性、不确定性，其应对仅靠政府公共部门的力量远远不够，寻求社会资本和多主体合作是现代灾害治理的必由之路。社会资本通过价值塑造、行动协调和战斗力凝聚影响应急行动交易成本，降低灾害侵袭中社会失范偏差行为带来的不利影响。适应性治理倡导全社会纵向和横向层次的互通式合作，以应对不确定新型风险的现实治理挑战[18]，即纵向上强化府际间工作协同与部门扁平化，横向上突出政府、企业、私营部门、社会组织和民众之间的合作治理，突破传统的静态结构而形成多向发力、内外联动的网络化应对格局，建立“权责日常分解、急时统一整合、临境应急协同”的敏捷治理结构，这依赖高水平的社会参与及其专业行动支持。其一，确立城市极端灾害的多方位风险监测窗口，发挥不同社会主体优势，如应急资源生产和救援设施储备供给、医疗救护、志愿服务等，弥补政府公共部门力量不足和灾害救助服务缺口。其二，增强信息宣传部门工作职能，实现公开、准确信息基础上的责任履行，健全网络媒体平台规范监管。其三，提升城市决策者应对极端天气灾害的综合指挥协调能力，完善权责配置与信息沟通载体，建设专业化、网络化、平战结合的城市抗灾系统。只有广泛发挥社会动员力量，建立科学专业的应急机制，才能更好地释放应对城市极端灾害的适应性治理效能。

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（责任编辑 郭 清）