李慧

（中国人民公安大学 北京 100038）

人类实践发展至今，工业化进程加快，社会风险提高，公共卫生事件、自然灾害、金融危机、恐怖活动等突发事件频发，“风险社会”特征愈加明显。“风险”已经以一种不可被忽视的方式存在于社会之中，以其具有的“启蒙功能”挑战着国家现有秩序[1]。突发事件中，国家作为主权者、人民利益维护者需担负不可推卸的义务，由此，政府应急性行政权应运而生。在我国宪法框架下，警察权概念未被明确予以规定，而是隐蔽于行政权之中[2]。应急性警察权便是属于政府应急性行政权范畴内的警察机关应急性权力。有学者根据分级思想将紧急事件处置分为预警处置阶段和紧急状态阶段，并强调将突发事件遏制在预警处置阶段的重要性[3]。国家领导人习近平强调领导干部必须有忧患意识，政府要提高风险防控能力，赵克志部长也强调公安机关要努力将各类矛盾化解在萌芽阶段。构建并完善风险预警机制已迫在眉睫，但我国预警机制建设现状依然存在各种“疾病”，需要找出症结所在，才可调配“药方”，以便“按方抓药”。

我国学术界已有较多关于国家应急性权力的研究，但仅就政府行政权力进行研究，对警察机关的应急性权力研究则十分滞后，甚至没有对应急性警察权预警机制的专门研究。我国对应急性警察权的研究较为深入的是戚建刚教授，在其研究成果中也曾提到我国应急管理重处置轻预警的不合理现状，但并未对其继续深入研究，也未提出系统性解决方案。学术界也有关于应急性警察权中涉及到的某些警察职权作出的专门研究，如警察使用警械的研究、交通管制的研究、情报收集的研究等等，却未将其系统性概括为应急性警察权进行综合研究，更未考虑到预警阶段的特殊性。可以说，我国学术界对应急性警察权在预警阶段的职权内容、程序要件、应急理念等方面的研究仍然不足，无法为应急性警察权预警机制构建提供深厚的理论基础。

一、我国预警阶段应急性警察权现状分析

（一）突发事件预警阶段的立法现状

科学、合理、系统的应急性警察权体系应包括宪法相关条款授权，统一的应急管理处置法、专门规定人民警察主管范围与协助范围的单行法规或规章。十分遗憾的是，我国还未形成科学、合理、系统的应急性警察权体系。我国《宪法》第67 条规定全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，第89条规定国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态，即全国人大常委会和国务院有在特定区域内的紧急状态启动权。但除此之外，宪法并未对紧急权力归属、内容、行使机构和程序等作出相关规定。由此，警察权在秩序失范切换机制中的作用应该得到发挥，即紧急权力应自动归属于警察机关。近年来，专注于应急管理研究的学者们不但就应急管理的核心概念达成一致，还明确了应急管理理念，设计出预防、准备、响应和恢复四阶段的应急管理模型，成为《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）的参考依据[4]。值得说明的是，该法律与宪法中的紧急状态并无关联。突发事件直接引起特定区域进入实质上的紧急状态，但仅全国人大常委会和国务院有紧急状态启动权，这使得地方政府特别是警察机关陷入行使应急性权力无法可依之境地。当然，撇开此问题，《突发事件应对法》第二章和第三章都对突发事件预警阶段作出规定，明确国家要建立健全突发事件应急预案体系，建立全国统一的突发事件信息系统，建立健全突发事件监测制度，但并未提及警察机关在预警阶段应发挥的作用，仅规定了突发事件后公安机关应采取的应急处置措施与事后处罚职责。针对突发公共卫生事件，国务院于2003 年抗击“非典”之际颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，但该条例也未对应急性警察权在预警阶段的作用作出相应规定，甚至在《中华人民共和国人民警察法》中也未作相应规定。经过研究发现，我国现行法中对应急性警察权做出的相关规定多为紧急状态阶段（即突发事件处置阶段）的权力，却极少体现警察在预警阶段的作用。

（二）预警阶段应急性警察权运行中的缺陷

1.应急性警察权内容与主体配置混乱。为保障公共利益、维护社会秩序，警察权需按一定标准进行设定、分配、安排和调整，这一过程称为警察权力配置[5]。我国警察权力配置依然存在诸多问题，应急性警察权配置无良好的法律环境，自然也无法摆脱混乱的境况。首先，应急性警察权内容配置混乱，这是由应急性警察权相关法律不健全引起的最直接后果。警察何种职权属于应急性警察权范畴，或者说应急性警察权包含何种警察职权，何种级别、何种部门的警察机关被赋予何种应急性权力，这些在我国现行法中都无明确规定。第二，应急性警察权主体配置混乱。我国警察机关体系已相对完善，但应急性警察权由于其特殊性，所需的主体配置要求更严格，目前我国警察机关内部体系并不完全适合应急性权力的行使。此外，现有体系中也未对应急性警察权在预警阶段的职权作出明确规定，实践中纵向上常有越权行为，横向上性质不同的职权被分配到同一部门之事时有发生。第三，权利配置不应是一成不变的呆板状态，而应是一个动态过程。鉴于此，我国《突发事件应对法》确立了分类、分级、分期的原则，根据不同类型突发事件所分的不同等级和所处的不同阶段，政府作出不同程度的响应[6]。可惜的是，这一管理制度在应急性警察权配置中应用不高，未发挥其应有的最佳作用。

2.制定应急预案缺乏参考依据。应急性警察权的行使，必然会对公民权利造成克减，故而行政比例原则要求警察须谨慎衡量何时可行使何种应急性权力，以达到既可维护社会秩序、保障公共利益不受更大损害，又使公民权利受最小限度克减的目的。特别是在预警阶段，具体情况还未明朗，应急性警察权的合理行使显得更为重要，应急预案的制定可发挥重大作用。应急预案是为应对突发事件所做的系统化工作方案。制定应急预案，专业化参考依据必不可少。2018年中共中央印发《2018—2022 年全国干部教育培训规划》，把应急管理列为干部教育培训的重要内容，警察机关的部分干部也参加了相关培训，在培训中增强了应急管理意识，学习了应急管理专业知识。但参加培训的警察机关干部占警察机关全体工作人员比例极小，所学也多为理论知识，依然有重事后处置轻事前预警的问题。近年来，部分国际组织和发达国家特别重视突发事件案例库建设，如联合国开发计划署（UNDP）、世界卫生组织（WHO）、欧盟（EU），美国、加拿大、比利时、澳大利亚、日本等国家，以及美国哈佛大学肯尼迪学院（HKS）、瑞典国防学院危机管理研究与培训中心（CEISMART）、锡拉丘斯大学麦克斯韦尔（Maxwell）学院等机构，都开发建设了突发事件案例库或数据库，内容包含全球或本国范围内的各类突发事件[7]。自2015年起，我国原国家行政学院应急管理培训中心（中欧应急管理学院）组织编写应急管理系列丛书，特别是“应急管理案例研究”，为应急性警察权行使提供参考依据，但其仍为理论性参考，无法获得指导意义的地位。为使应急性警察权在预警阶段发挥其应有的作用，警察机关开展风险分析工作已迫在眉睫。

3.警察不敢或不愿行使应急性警察权。我国警察机关拥有行政权与刑事侦查权两项职权，权力行使也须遵守行政程序法和刑事程序法规定，在合理处理两种职权之间以及两套程序之间的关系时，警察权的运行起到了至关重要的作用。以此为经验，应急性警察权的运行理应使警察在履行两种职权过程中的部分程序问题得到解决，但现实并非如此。由于缺乏系统性法律，应急性警察权行使十分艰难，特别是在预警阶段，警察有效行使职权面临问题众多。以处置群体性事件为例，警方在预警阶段仅就该事件进行情报收集以及情况通报工作，这对将紧急情况扼杀在萌芽阶段的目标来说是远远不够的[8]。不仅如此，为严格控制警察权滥用，公安机关内部存在大量执法规范性文件，甚至还有反映绩效产出的考评机制，这对警察权改革仅仅是一种表面繁荣，实质上只是落后机制的不断复制和继续深化，甚至陷入“内卷化”机制之中[9]。基于以上因素，公安民警由于缺乏行使应急性警察权的标准规范，又需要面临十分严格的考核机制和追责制度，再加上未经过专业的应急权力行使的相关培训，往往不知在预警阶段如何行使应急性警察权，或受限于不明确的责任承担机制不敢、不愿行使应急性警察权。

4.群众信任危机。根据中国社会科学院社会学研究所所做的系列“中国社会状况综合调查”数据显示，2010 年全国警察信任比例为73.8%，2013 年降至64.1%，说明本就不高的警察信任度又雪上加霜地呈现下降趋势。有学者选取调查报告中对警察完全不信任的占比为4.3%这一数据，结合中国互联网信息中心发布的中国网民在2014年底已达到6.49亿这一数据，推算出若对警察完全不信任的2800 万网民在互联网上发声，将给警察权威带来无法估量的负面影响[10]。事实证明，近年来互联网上关于警察的负面报道已经造成公民对警察信任度降低的影响，警察机关已经在涉警舆情中处于被动地位，如再不重视此问题，警察权威将被消耗殆尽。我国经济迅速发展至今，社会阶层不断分化，逐渐形成不同的亚群体。不同阶层对警察的需求也不同，特别是改革开放以来国民素质和生活质量整体提高，人民早已不甘于在传统警察管理模式下一味服从。特别是接受过高等教育的阶层，其自身对国家管理、警察执法有独立的思考，且常接触网络媒体中的涉警言论，面对不断增加的负面言论，对警察的不信任感与日俱增。警察执法理念并未与人民的需要同频发展，警察执法模式与社会发展脱节，导致人民对警察的信任度降低。中国自古便有“水舟”之喻，即主权者须满足人民需求，人民也应服从贤明之治[11]。在预警阶段，突发事件还未发生，甚至还没有明显的风险趋势，若人民对警察信任度不高，警察行使应急性权力将困难重重，甚至会引起警民误会直接导致“覆舟”的严重后果。

5.警察机关重管理轻服务。警察作为一种公共权力机构，最早是由古希腊雅典人为镇压奴隶和抵御外敌创建的[12]。可以说警察机构自其创立以来就带有不可消除的政治职能，甚至在其创建早期，警察即国家。但纵观世界各国警察史，不难发现警察机关的职能重心都是从政治镇压转移到打击犯罪，再到现如今各国着重强调的服务公众[13]。以英美国家警察发展史为例，其大致经历了四次重大改革，分别是19 世纪英国建立了伦敦警察系统，成为世界上最早的专职警察机构；19 世纪末20 世纪初的美国，警察专业化运动最先开展，警察逐渐摆脱地方政治集团控制；20 世纪英美国家的警察机构不断发展，演变成国家打击犯罪的重要利器，但在民众心中满意度却逐渐下降；20世纪末至今，英美国家愈加重视警察机构的服务职能，以求警察机构将打击犯罪与服务人民相结合。我国警察机构的发展史与世界警察发展史大体上并无二致，开展公安工作的重心也在向服务人民转移，最具代表性的例子是110报警制度的设立与完善。但与西方警察改革实践相比，我国目前的警察公共服务职能配置还远远不够，仍然存在许多不足之处。在突发事件预警阶段的体现便是应急储备不足，不能最及时、最有效的降低风险、维护公共利益。

二、应急性警察权预警机制的域外经验

我国应急性警察权预警机制构建经验十分有限，为快速又科学合理地完成此项任务，必须借鉴国外的成功经验。本文特选取美国建立应急组织体系的经验以及德国成功开展风险分析工作的实践进行论述。美国可谓是最注重应急管理的国家，其在19 世纪70 年代就已经制定了适合本国国情的应急管理标准并建立了相应应急体系，特别是近年来金融危机与恐怖主义袭击等重大事件的发生，导致美国更加注重风险防控体系建设，在此过程中不乏成功的经验。包括德国、英国、荷兰、奥地利等国家在内的许多欧盟国家都十分重视风险防控，并开展了风险分析工作，其风险分析实践已经走在世界前列。其中最为典型的是德国经验，其早在2002 年便开展了风险分析工作，且成果转化丰富、系统性强，对我国目前处于起步阶段的风险分析工作具有重要参考意义。

（一）美国应急管理组织结构

为有效应对风险，20 世界30 年代以来，美国经过不断改革与调整，应急管理模式由制定专项法律并分别执行的分散模式逐渐建立了如今的从地方到州再到联邦的综合性、系统化应急管理模式。这种管理模式集中体现为地方政府处于应急管理一线，其对风险反应最为迅速，当地方政府无法凭借自身力量应对危机之时，州政府便责无旁贷地挑起重担，对地方政府给予支持，若仍无法应对危机，联邦政府就会出面支持，但始终处于一线的仍是地方政府[14]。自美国“9·11”恐怖袭击事件发生以来，美国将应对危机的重点放在国土安全上，并设立了国土安全部，该部门甚至整合了曾经的应急管理体系“龙头老大”——美国联邦紧急事务管理机构（FEMA）。为统一全国应急管理标准，美国特制定了包括《国家突发事件管理与处置系统》《突发事件应急指挥系统》《美国国家应急响应体系》等在内的一系列标准和规范，以协调各州、各地方政府应对突发事件的预防和准备以及处置与恢复[15]。美国应急管理机构的建设和发展过程可总结为由分散到统一再到强大。

美国突发事件应急指挥系统（ICS）的原型可追溯到18世纪70年代，为协调各部门应急管理工作，加州创设了“组织南加州消防资源应对紧急事件”计划[16]。当面对规模较小、情况简单的事故，指挥组仅包括指挥官和部分工作人员即可。若危机严重，指挥组将扩展到复杂模式，指挥官下配有新闻官、联络官、安全官相配合，且设有计划组、行动组、财务与行政组和后勤组，这种一元指挥模式保证了应急处置的效率。而应急指挥系统中警察机构发挥着重大作用，如为应对暴力危机，20 世纪60 年代，洛杉矶警署组建了一只特警部队——special weapons and tactics（SWAT）[17]。美国应急指挥组织更多的是发挥控制作用，以便更有效率的应对危机，其次才是协调作用，整合包括非政府方在内的各方资源。

（二）德国风险分析实践

风险分析即为应对突发事件危机，对风险性质进行分析并按一定标准划分风险等级并根据国情分析风险发生可能性的过程[18]。我国《突发事件应对法》虽有关于风险分析工作的规定，但我国风险分析工作实践却仍然处于起步阶段。目前世界上风险分析工作经验最为丰富的当属欧盟国家，其中最有代表性的是德国。德国在2005年以前虽未将风险分析作为全国性重要工作内容统一规划，却也在2002年始便陆续开展相应工作，特别是12月份颁布的《公民保护新战略》直接表达了对风险分析工作的重视[19]。德国风险分析工作主要分为联邦以及各州两个层面的实践，由德国一学院组织调查分析并撰写了德国全国存在的风险研究报告，后各州又根据统一标准开展了本州内的风险分析工作，以此为基础，2005 年德国联邦公民保护与灾难救助局在国家层面编制了风险预测报告。很快，德国便于2010 年结合欧洲各国实践经验以及国际风险标准制定并出台了《公民保护中的风险分析方法》，该文件成为德国联邦和各州开展风险分析工作的统一标准。不仅如此，德国还成立了指导联邦及各州风险分析工作的专门委员会，除制定统一标准外，还负责协调各方工作，为各方派发任务。

德国风险分析方法的核心是通过大数据分析用统一手段和统一标准根据损害规模将危机分为不同等级，并分析该危机发生的可能性，以此为依据绘制风险矩阵图，并进一步绘制全国以及地方的风险地图[20]。该方法将风险带来的损害后果分为五个方面，即人、环境、经济、基础设施和非物质，并根据德国国情将风险发生分为几乎不可能、不太可能、偶尔可能、可能和很可能五个等级。德国的这种分析方法是在实践的基础上经过归纳总结而成的，具有很强的实效性，是我国开展风险分析工作时需要借鉴的宝贵经验。

三、应急性警察权预警机制构建的基本框架

（一）完善警察应急法制

根据我国现行法，可总结出警察在预警机制中可发挥如下作用：第一，可利用自身优势建立情报网，通过对情报的研判对各类风险进行分析预评估；第二，警察机关在风险分析与评估的基础上制定应急预案并做好应急储备工作，以便对风险作出快速有效的反应，有效防控风险甚至将风险化解于萌芽阶段；第三，面对预警阶段已出现的违法犯罪行为及时处置，以免人民生命财产遭受更大损失；第四，必要时警察可在预警阶段实施包括交通管制、人员疏散、封锁特定场所、征用财物等措施。以上警察职权是根据《戒严法》《突发事件应对法》以及《公安机关处置群体性治安事件规定》等法律和规章中总结而成。遗憾的是我国并未形成完善的应急法制。预警机制构建的前提要依靠应急法制的完善，故我国预警机制构建须有全国统一的应急处置法，专门调整警察机关应急处置职权的法律法规或规章，再配合其他部门法中要求警察机关予以协助配合的条款。可结合我国实践经验以及域外成功经验，在《突发事件应对法》的基础上修改完善，在此过程中应着重考虑该法律与宪法中“紧急状态”之间的关联关系。此外，应制定出台一部专门调整应急性警察权的法规或规章，为建立健全应急管理预警机制以及处置机制铺平道路。

（二）建立系统化应急管理体系

为保证应急性警察权在预警阶段的有效行使，最为首要的任务是建立并完善综合性、系统化的应急管理机构。我国可监督、管理警察机关的政府机关或部门众多，上下级、领导与被领导关系复杂，导致原有警察机关机构设置无法适用于应急机构的建立。如何保证在秩序失范状态下，应急管理机构依然能保证自身良性运作并有效应对各类风险，美国一元领导多元参与的制度模式是值得借鉴的。警察应急机构的设置须考虑两方面：第一，在纵向上应首先形成一套全国统一的应急标准，并在公安部层面设置指导全国警察机关应急管理工作的专门应急管理部门，在不破坏原有行政体系的前提下，在各省、市、县公安机关设置相配套的应急机构，地方应急机构由公安部应急管理部门一元领导，部、省、市、县应急机构虽为上下级关系，但若预测到重大危机风险，可越级上报。第二，在横向上，应急机构需处理好与其他职能部门之间的关系，如各级政府与其下设其他部门与公安机关应急部门之间的关系。为解决警察应急管理机构与行政管理体系的有机融合问题，各公安机关牵头领导人须在本单位内应急管理部门担任“一把手”，及时对相关未涉密情报互通互享，以便配合其他职能部门工作或请求其他职能部门配合工作。在此模式下，还应考虑到风险全球化的现实影响。世界各国家、地区基于地缘或资本等多重因素，都具有自私属性，因而无法在形成和平体系上寻求突破，只能寄希望于国家间的积极互动[21]。例如包括法国在内的欧洲多国创立或参加了为应对恐怖主义袭击风险而成立的“贝尔尼俱乐部”，以便获取更多情报[22]。为应对全球化风险，警察机关也应抓住改革开放的机遇，促进国家间风险防控合作。

四、应急性警察权预警机制构建的主要任务

（一）运用大数据技术开展风险分析工作

《突发事件应对法》在2007 年才颁布实施，本就已“姗姗来迟”，如今实行近13 年，该法律规定的国家应对国内各类风险进行分析评估，并形成完善的风险评估体系这一重要工作任务却仍处于起步阶段。这一工作任务虽未对责任主体作出明确分配，但作为与基层群众联系最为密切，拥有最大数据库，开展相关工作最为便利的警察机关应义不容辞地挑起重担。开展风险分析工作的前提是制定全国统一的风险评估标准，这应由国务院牵头、公安部主导，其他各部门全力配合。在统一的指导标准下，公安部应在全国范围内开展调研分析工作，结合各省、市、县公安机关根据各地方具体情况绘制的地方风险分析地图，绘制出全国风险分析地图，并建立相关数据库，以求为应急性警察权行使提供有指导意义的参考依据，力求将危机化解于预警阶段。

警察机关在开展风险分析工作过程中，应充分利用自身优势，以及充分发挥大数据技术的作用。如公安机关的110报警系统、122交警报警系统等渠道都为突发危机信息收集提供大量数据资源，对此类资源应高度重视并做专业化分类、分析与充分利用。再如我国突发事件处置皆有警察机关参与其中，应利用工作便利，整理历年突发事件案例，并对其做科学分析，为预防同类事件发生提供参考依据。除应发挥自身优势外，警察机关还须与其他部门相配合，形成应急信息互联互通、多元协同合作的联动机制，这对收集科学、完整的情报至关重要。当然，非政府资源也应得到重视，如充分利用各类科研机构拥有的各种科学权威的检测系统，以及各类社会组织的应急资源与情报。

（二）简化应急程序，引入容错机制，鼓励民警用权

突发事件往往涉及面广、处置难度大、追责制度严格，再加上其他各种因素导致公安民警不敢用权。在应急处置阶段尚且如此，预警阶段中民警更有“多一事不如少一事”的谨慎心理，在此心理下无法有效行使应急性权力。为解决这一问题，首先应组织对公安民警的相关培训，唤起其社会责任感，培养风险防范意识。在培训过程中，也应向公安民警明确应急性警察权内容以及行使权力应遵守的程序要求，以免警察在工作中由于业务不熟练无法有效防控危机。第二，应急预警阶段的警察权与普通状态下的警察权行使不同，应该更加注重效率，若其程序要求仍像普通状态时一样，难免会错过将危机化解于萌芽阶段的机会，故而应简化预警阶段的权力行使程序，做到尽量少的事前审批，合理运用事后报批制度。第三，为解决民警用权的“后顾之忧”，应合理引入容错机制。“容错”本是计算机行业术语，在2016 年李克强总理所做政府工作报告中将其引入政府管理领域。容错机制的内涵是在改革创新发展的探索过程中，对改革者出现的一些错误和偏差及时纠正并不对其追责[23]。引入容错机制，可有效解决民警在预警阶段用权的“后顾之忧”，特别是在预警机制构建初期，需要敢于改革创新的勇敢者通过实践为国家制度建设摸索道路。

（三）建立有非政府组织、公民参与的开放型预警机制

警察机关与人民有着最为密不可分的关系，如在人民遇到困难又不知寻求何人帮助之时，往往最先求助于警察，可以说警察与人民只隔了一个电话的距离[24]。人民对警察机关的信任度对应急性警察权预警机制构建有着至关重要的作用。如何提高人民信任度？最佳答案便是提高公民政治效能感。政治效能感是一种公民信念，即公民内心对自己对于政府的影响程度的衡量[25]。社会效能感越高，公民对警察机关的信任度就越高。为增强公民政治效能感，使公民支持警察应急预警管理工作，须建立有非政府组织、公民参与的开放型预警机制。开放型预警机制的建立，意味着公民以及非政府组织要参与到预警机制中。如何确保公民与非政府组织有效参与工作又不影响工作效率，是需要通过长期实践才可解决的问题。借鉴美国设置模拟训练室培训警察并定期向普通民众开放的经验，以及日本应对危机时有效利用社会团体、志愿者救援的成功经验，可以总结出我国在构建预警机制中，应加强警察与民众的联系，日常工作中定期对相关组织进行防控危机培训，增加警民沟通渠道，多听取民众特别是社会专业人士的意见（可定期开展意见听取会议），并在预警阶段工作中为志愿者团队等非政府组织统一安排工作。

（四）构建服务型预警机制

警察机关与其他政府机关一样，具有政治性、行政性与公众性的属性，但特殊之处在于，警察机关同时是国家暴力机关，具有强制性和暴力性[26]。随着我国法治化建设进程加快，依法治国理念深入人心，警察机关的行政性也在加深。但受社会分工影响，包括警察机关在内的政府内部分工也逐渐科学合理化，特别是对自身服务性的反思，推动了各级行政机关向服务型政府演进。在此发展大潮中，具有强制性与暴力性最强的警察机关也不应故步自封，顺应发展潮流、向服务型转变已成为警察权改革的发展趋势。构建服务型应急性警察权预警机制体现在警察机关的应急储备上。首先应明确的理念是警察在预警阶段所发挥的作用除了传统意义上的管理以外，还包括为公民谋福祉的服务工作。在这一理念指导下，警察机关在预警阶段应做好相关应急储备工作。应急储备既包括人员储备，又包括物资储备。人员储备即警察机关在危机还未发生时便未雨绸缪地对公安民警进行应急培训，建立应急救援队伍。除培训民警应急技能外，也定期开展危机应对演习活动，对普通民众进行宣讲与培训，为应对危机建立后备军。当然，应对危机的物资储备也十分重要，警察机关除建立相关危机应对的财政制度外，也应根据风险分析地图预测有可能发生的风险，并根据其可能程度储备所需物资以备不时之需。