郭天武 朱紫芊

在2015年7月1日颁布施行的《国家安全法》中，我国将“国家安全”定义为国家在政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。“国家安全”丰富的内涵和外延决定了总体国家安全观的实现既要重视外部安全，也离不开内部安全。“对内求发展、求变革、求稳定，建设平安中国”①参见习近平：《坚持总体国家安全观 走中国特色国家安全道路》，《人民日报》2014年4月16日。的内部安全，包含了对特别行政区国家安全建设的讨论。近年来，“占中”事件、“旺角暴乱”“反修例”风波等严重破坏“一国两制”原则的事件频繁上演，对特区繁荣稳定和国家安全建设造成了严重威胁，由此也更加凸显了特别行政区安全建设任务的重要性和紧迫性。党的十九届四中全会公报提出，要坚持和完善“一国两制”制度，严格依照宪法和基本法对香港、澳门特别行政区实行管制，建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。2020年6月30日公布和实施的《香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称“《香港维护国家安全法》”）更是为新形势下确保“一国两制”事业行稳致远、维护特别行政区宪制秩序和法治秩序提供了法律支撑和保障。②参见栗战书：《坚决有效维护国家安全和香港宪制秩序法治秩序 推动“一国两制”事业沿着正确方向前进》，《人民日报》2020年7月1日。

回顾《澳门特别行政区维护国家安全法》（以下简称“《澳门维护国家安全法》”）的立法过程，澳门特别行政区在回归前有关国家安全的规定主要集中于1886年的《葡萄牙刑法典》，该法典保护的是葡萄牙的国家安全利益①参见李林：《中国法治发展报告》，社会科学文献出版社2009年版，第112页。，在澳门回归后不再适用于当地。彼时，澳门特别行政区国家安全立法出现空缺，虽然有《澳门刑法典》第五编对“妨害本地区罪”的规定，但仍然无法满足维护国家安全利益的需要。为落实《澳门特别行政区基本法》第23条规定，2002年澳门特别行政区政府将国家安全立法纳入特区政府立法工作计划。②关于就《基本法》第 23 条立法，政府明年将在广泛咨询意见的基础上，根据法定程序进行相关的工作。参见何厚铧、杨允中：《何厚铧行政长官施政报告汇编2000-2009》，澳门理工学院“一国两制”研究中心2009年版，第81页。2003年，受香港“七一”游行影响，澳门特别行政区关于《基本法》第23条的立法工作也暂缓进行。2008年10月22日，时任澳门特首何厚铧先生重启《澳门维护国家安全法》法律草案的公开介绍及咨询会，并听取了相关界别及团体针对法律草案的建议。③参见澳门特别行政区立法会：《第四立法会期（2008-2009）活动报告》，https://www.al.gov.mo/zh/work-file，2021年2月28日访问。该法案分别于2009年1月6日和2月25日在澳门立法会获得一般性通过和细则性通过。④参见王禹：《澳门2009年立法盘点》，《中国法律》2010年第1期。3月2日，正式刊登《澳门维护国家安全法》政府公报，并于翌日生效。此后，为了配合《澳门维护国家安全法》的实施，澳门特别行政区在维护国家安全的司法组织制度和行政机构设置上跟进了工作，标志着澳门特别行政区国家安全制度保障体系的初步建立。在这一背景下，总结澳门回归20多年来国家安全法治建设成就，分析澳门特别行政区国家安全立法实施现状，有助于探讨特别行政区国家安全立法的优化思路和未来发展方向，为澳门特别行政区和平稳定和繁荣发展保驾护航。

一、澳门特别行政区在维护国家安全立法上取得的成就

国家安全体制是国家安全管理具体制度和行为规范的总和，其目的是确保国家拥有长期安全状态和能力提供制度支撑。⑤参见李文良：《中国国家安全体制研究》，《国际安全研究》2014年第5期。因此，澳门特别行政区国家安全体制并非仅牵涉单一的国家安全刑事法或规定国家安全机关职能的行政法规，而是囊括了基本法、刑事法、行政法和其他领域立法，包含了行政机构设置及司法程序配套机制在内的制度和规范总和。在澳门回归后20余年的法治化进程中，特别行政区政府逐步推进国家安全领域的立法任务及行政和司法配套机制的完善工作，并取得了较大成就。

一是制定《澳门维护国家安全法》并建立了以该法为中心的国家安全法律体系。该体系主要包括作为国家安全立法法理依据的《澳门特别行政区基本法》、国家安全刑事领域、行政领域及军事领域立法。除《澳门维护国家安全法》外，国家安全刑事立法还包括回归前公布并生效的《刑法典》和《刑事诉讼法典》，以及《预防及遏止清洗黑钱犯罪》《预防及遏止恐怖主义犯罪》等相关单行刑法；国家安全行政法领域则涵盖了《内部保安纲要法》《清洗黑钱及资助恐怖主义犯罪的预防措施》《网络安全法》《传染病防治法》等一系列行政法规；军事领域立法主要涉及于1999年列入《澳门特别行政区基本法》附件三而在当地生效的《澳门特别行政区驻军法》。

二是搭建了国家安全行政管理运行基本框架。自《澳门维护国家安全法》及其他相关立法顺利公布并实施后，澳门特别行政区对国家安全立法的讨论逐渐从国家安全刑事立法的必要性和立法中人权与自由的保障①参见周新政：《关于澳门维护国家安全法出台后的思考》，《中共珠海市委党校珠海市行政学院学报》2009年第2期。转为对国家安全执行机构设置的探索，并于2018年设立了维护国家安全委员会。依据澳门特别行政区第22/2108号行政法规，该委员会主要负责统筹国家安全事务执行工作及协调特别行政区国家安全机制、体制和法制建设。

三是针对《澳门维护国家安全法》的司法实践设立配套的司法组织机制。起初澳门特别行政区并未对危害国家安全犯罪的诉讼程序和司法组织机制进行专门规定，对有关犯罪行为的追诉适用《刑事诉讼法典》规定。为配合《澳门维护国家安全法》的实施以及避免外籍司法人员对当地司法权实施的过度干扰②由于特殊历史原因，港澳特区司法系统中都存在一定数量的拥有外国国籍或在外国有居留权的“洋法官”和“洋检察官”。从2014年“占中”事件到2019年“反修例”风波，香港社会近年来的政治性群众运动事件都存在部分外籍法官罔顾公平正义，企图借助司法权实现政治目的的现象，可见在涉及国家安全利益案件的诉讼程序中，对司法工作人员国籍和身份的忽视很可能成为危害特区司法权实施和损害国家安全立法权威的隐患。，澳门特别行政区于2019年4月修改《司法组织纲要法》，在第19-A条设立“特别情况下的刑事管辖权”，规定有中国公民身份的法官和检察官参与危害国家安全犯罪案件的诉讼程序，以期在办案人员配置上为《澳门维护国家安全法》的有效实施增添司法制度保障。

国家安全与地区稳定无法割裂，澳门特别行政区在国家安全立法领域上所取得的这些成就，本质上是澳门特别行政区履行《澳门特别行政区基本法》赋予的宪制义务③《香港基本法》和《澳门基本法》第23条都明确规定了特别行政区应当通过自行立法的形式实现维护国家安全的义务，这是特区的义务，也是特区的宪制责任。参见王禹：《授权与自治》，濠江法律学社2008年版，第53-54页。，这既符合《澳门特别行政区基本法》23条的指令性规定④参见杨允中：《澳门基本法释要》，澳门基本法推广协会2011年版，第61页。，也维护了国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉和经济社会可持续发展等方面的重大利益，有效地保障了澳门特别行政区当地经济社会文化生活的稳定与发展，同时，也为香港特别行政区未来国家安全立法建设，提供了一定的借鉴和参考。

二、澳门特别行政区维护国家安全立法实施存在的问题

2015年7月1日，以“总体国家安全观”为指导的《国家安全法》的实施为国家安全领域工作的开展提供了新思路。2020年5月22日，李克强总理在十三届全国人大三次会议的政府工作报告中强调，要落实特别行政区政府的宪制责任，建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制⑤参见全国人民代表大会常务委员会办公厅：《中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第三次会议文件汇编》，人民出版社2020年版，第25-26页。，6月30日，作为防控国家安全风险制度屏障的《香港维护国家安全法》正式公布实施。在新的理论指导和方向指引下，有必要对澳门特别行政区国家安全立法工作进行重新审视，尝试寻找当前澳门特别行政区国家安全立法在法律体系和执行机制上的可改进之处并提出相应措施，以满足特别行政区维护国家安全的现实需求。

（一）澳门特别行政区国家安全法律体系的构建有待完善

1.国家安全立法涵盖领域存在延展空间

澳门特别行政区国家安全立法虽然囊括了基本法、刑事法、行政法律法规及其他领域立法等多种形式，涉及了政治、军事等传统安全领域，也在一定程度上关注了网络安全、公共卫生安全等非传统领域立法，但其对国家安全的认识和关注仍主要集中于传统安全领域，对国家安全利益的立法保障主要体现在针对叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府等七类危害国家犯罪典型行为的规制上，强调的是对政权稳定、主权独立和领土完整等传统国家安全利益的保护。但是，当前国家安全的学理内涵及外延无论在国际上还是在国内都存在扩充趋势。国际上“欧洲主义”安全研究对安全的内涵进行了社会性重构，除了从个人、国家、地区、全球这几方面对安全的指涉对象和研究层次进行拓展，还将安全研究范围从单纯的军事、政治、国际关系领域延伸到环境、经济、社会等议题，展开安全价值的社会性诉求。①总体来看，国际上的安全研究主要有“美国主义”和“欧洲主义”两大学派，前者重视军事、政治、外交等传统安全问题，后者则倾向于以社会学视角对非传统安全因素进行研究。参见刘胜湘：《国家安全：理论、体制与战略》，中国社会科学出版社2015年版，第90页。国内则早在2014年召开的中央国家安全委员会第一次会议上提出了以“维护国家主权、安全和发展利益”为核心，以统筹“外部安全与内部安全、国土安全与国民安全、传统安全与非传统安全、自身安全与共同安全”为定位的总体国家安全观。②参见尚伟：《总体国家安全观》，人民日报出版社2020年版，第6-7页。国家安全向非传统安全领域的扩张同样对澳门特别行政区安全建设提出了新要求，在国家安全法律体系构建上既要重视传统安全领域的法律实施，也要关注非传统安全领域的立法工作，以充分应对来自生物安全、经济和金融安全以及文化安全等非传统领域的全新挑战。

2.新形势下港澳特别行政区在国家安全领域需要同步共频

在《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的组织架构下，港澳两地既在特别行政区治理上拥有相互平行的高度自治权，同时也在维护国家安全领域承担同等的宪制义务。虽然港澳特别行政区目前在国家安全立法上分别适用了《香港维护国家安全法》和《澳门维护国家安全法》，但《基本法》赋予港澳特别行政区相同的法理地位也为两地进一步加强国家安全立法同步提供了法理基础。此外，随着港澳特别行政区交流活动的频繁进行，两地法律合作和司法协助需求日渐紧迫，当中亦包含国家安全领域的合作，比如，涉及危害国家安全犯罪的联合侦查、跨境案件的管辖与审判、判决和裁定的承认与执行等，由此也彰显了港澳特别行政区在国家安全领域加强规则和制度衔接的现实需求。

加强港澳特别行政区在国家安全领域的立法同步及制度衔接，必须要关注港澳特别行政区在国家安全立法上存在的差异。随着澳门特别行政区国家安全立法的逐步完善和《香港维护国家安全法》的正式实施，两地在国家安全立法领域的区别也逐渐凸显。

一是立法模式的不同。澳门特别行政区在2009年采取“自行立法模式”③自行立法模式是指，根据相关立法程序，由特区立法机关自行制定适用于当地的维护国家安全法；中央立法模式指中央制定《维护国家安全法》后，依据《基本法》规定直接适用于特别行政区。参见郭天武、吕嘉淇：《香港特别行政区维护国家安全立法探析》，《统一战线学研究》2020年第4期。，制定并实施了《澳门维护国家安全法》。香港特别行政区曾于2003年尝试自行立法并提交了《国家安全(立法条文)条例草案》，由于当时港府推行立法动力不足，且各界难以达成共识，该草案立法程序频繁受阻。①参见严椰铭：《香港国家安全立法的路径选择》，《特区实践与理论》2018年第5期。此后，香港特别行政区更是因立法环境愈加复杂而迟迟未能完成第23条立法。直到2020年6月30日，由全国人大常委会制定并通过《香港维护国家安全法》，该法以被列入《香港基本法》附件三的形式在当地公布实施。②需要注意的是，《香港维护国家安全法》虽然对危害国家安全犯罪的行为进行了规制，是新形势下坚持和完善“一国两制”制度体系的标志性立法，但该法例的公布和实施并不意味着特区已经履行《香港特别行政区基本法》第23条规定的宪制义务，香港特别行政区仍需依据第23条的规定，自行制定维护国家安全的相关法律。可见，《香港维护国家安全法》采取的是“中央立法模式”，立法主体的不同也导致港澳特区维护国家安全法在效力层级上有所区分。

二是虽然港澳特别行政区维护国家安全立法的出发点和目的，都是保障特别行政区长治久安和“一国两制”行稳致远，但是，由于两地立法环境差异及香港和澳门两个法域间法律文化和法治发展水平的不同，港澳特别行政区在维护国家安全法的具体规定上也存在区别。比如，《香港维护国家安全法》第3至第5条明确了处理国家安全事务时应遵循的“维护国家安全原则”“法治原则”“尊重和保障人权原则”，而《澳门维护国家安全法》作为刑事单行法则只对危害国家安全的5种罪名进行规制③根据《澳门维护国家安全法》第1条至第5条的规定，危害国家安全的罪名包括：叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府、煽动叛乱、窃取国家机密；本法第6条、第7条不同于前五条，并未涉及新的行为主、客观两方面构成要件，因而不构成新的独立罪名，因此，本法只规定了五种危害国家安全的罪名，但规制了七种危害国家安全的行为。参见赵国强：《略论维护国家安全法中的法人的刑事责任》，《“一国两制”研究》2009年第1期。，对以上内容则无所涉及。除原则性规定外，差异还体现在对危害国家安全犯罪的罪名及罪状、犯罪主体和刑罚认定上。在罪名及罪状上，澳门特别行政区将危害国家安全犯罪行为区分为5种罪名，而《香港维护国家安全法》则主要分为4大类④根据《香港特别行政区为国家安全法》第三章第一至第四节，四种危害国家安全犯罪类型包括：分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动、勾结外国或者境外势力危害国家安全。，两地立法对危害国家安全的各类犯罪行为均有所涉及，但同一罪名下的罪状描述不同，部分犯罪行为的罪名认定也有所区别。在犯罪主体上，澳门特别行政区对实施危害国家安全犯罪行为的组织或团体的国籍及其政治属性进行了区别规定，而香港特别行政区立法则未做区分。在刑罚认定上，《澳门维护国家安全法》为了在定罪量刑上与《澳门刑法典》相适应而大量参考回归前的相关刑事法律条文，比如，澳门刑法强调“轻刑缓罚”精神，废除了死刑和无期徒刑⑤参见王仲兴、郭天武：《内地与港澳法律体系的冲突与协调》，中山大学出版社2009年版，第250页。，因此，在澳门国家安全立法中设立的最高刑期是25年，即使与域外法相比其量刑也较为宽松；而《香港维护国家安全法》由全国人大常委会制定，其中关于定罪量刑的规定多参照内地《国家安全法》和《刑法》，当中四类危害国家安全犯罪均涉及无期徒刑，由于香港地区已明确废除死刑，故本法仅以无期徒刑为最重刑罚。

（二）澳门特别行政区国家安全立法的执行机制仍需优化

面对愈加复杂的国内外安全形势，各个国家和地区在政治、经济、军事和外交等领域采取各种手段，从而产生了各类以实现国家安全为目的的活动，其中，既包括制定法律法规、政策理论等国家安全体制中的“软件”，也涵盖了国家安全专门机构和非专门机构等“硬件”的建设。⑥参见刘跃进：《国家安全文集（上册）》，中国经济出版社2020年版，第105页。为更好地维护国家安全利益和保障国家安全立法的顺利实施，除了加强国家安全法律体系建设外，澳门特别行政区也要思考当前国家安全管理体系和执行机制存在的不足，以及如何对国家安全体制的“硬件”进行优化。

1.跨部门执行机制构建有待明朗

在当前的国家安全形势下，保障国家安全的任务已经很难由单独一个或几个部门完成，“构建维护国家安全的科学、协调、高效的工作机制”成为迫切需要。①参见刘跃进：《国家安全文集（上册）》，中国经济出版社2020年版，第281-282页。《香港维护国家安全法》第12条规定香港特别行政区设立维护国家安全委员会，主要负责分析研判特别行政区国家安全形势，制定特别行政区维护国家安全政策，推进维护国家安全法律制度和执行机制建设以及协调国家安全领域的重点工作和重大行动。澳门特别行政区同样也成立了维护国家安全委员会，其职责主要体现在第22/2018号行政法规第3条上，同样包含对特别行政区国家安全的形势研判、统筹协调、推进有关法律制度建设等义务。不同点在于，香港特别行政区维护国家安全委员会直接负责特别行政区国家安全事务并接受中央政府的监督和问责，其工作高度独立于特别行政区政府，不受特别行政区政府其他机构、组织和个人干涉。澳门特别行政区维护国家安全委员会则并未被直接赋予国家安全政策的制定权，而是协助行政长官就国家安全事务进行决策并负责执行统筹工作。

除了维护国家安全委员会外，香港特别行政区还设立了由中央政府派驻的维护国家安全机构，即香港国家安全公署。该机构于2020年7月8日正式成立并运营，主要由中央政府维护国家安全的有关机关人员组成，依法接受国家监察机关监督，对香港特别行政区维护国家安全事务负有提出建议、监督指导和支持协调等职责，同时具有收集国家安全情报和办理相关案件的权力。澳门特别行政区则暂未设立维护国家安全公署，危害国家安全案件的办理依旧由当地司法机关完成。《澳门维护国家安全法》第14条规定：“本法无专门规定者，补充适用《刑法典》和《刑事诉讼法典》”，该条只明确了对危害国家安全犯罪行为的侦查、起诉、审判和执行补充适用《澳门刑事诉讼法典》，但该法并未详细列明负责执行的部门。根据《澳门刑事诉讼法典》第44条规定，行使情报搜集、侦查和采取强制措施等职权的机关主要为“刑事警察机构”。为配合《澳门维护国家安全法》的正式实施，澳门特别行政区在第22/2018号行政法规中明确了“维护国家安全委员会办公室”作为常设的执行及辅助部门，并规定了其他承担一定职能的机关和部门，比如，第15条规定的提供人员技术、行政及财政支援的“司法警察局”、第17条规定的在开展相关工作时有义务提供协助的“其他公共实体”。可见，依照法律法规在澳门特别行政区国家安全事务管理中承担一定执行职能的机关和部门数量众多。在国家安全行政管理和运行实践中，类似的部门还包括中央派驻澳门特别行政区的机构、法务局、行政法务、警察总局和保安司等，且这些部门尚未完成明确的职能分工，这使得国家安全事务在执行时面临流程模糊、效率低下的问题。

在以国家安全委员会为中心的行政机构体系框架中，维护国家主权、安全及发展利益的工作展开不仅需要行政机构内部的区域化和职能化分工，还要求不同执行部门之间能够实现常态化和高效率的信息交流与情报共享。为梳理部门间信息情报共享交流工作，降低情报泄漏风险，避免因信息报告程序的错综复杂而导致部门工作混乱低效，部分国家摒弃了在不同执行机关和部门分设独立情报机构的模式，而选择在国家安全系统中枢机构下建立专门负责国家安全的情报搜集部门，如美国国家安全委员会下辖的中央情报局，英国联合情报委员会下设的国家安全局、秘密情报局等部门，德国联邦内政部下设的联邦情报局等。相比之下，当前澳门特别行政区在国家安全信息情报交流机制的构建上仍然有所欠缺，且情报搜集管理机关内部的部门设置和职能划分也有待进一步明确。

2.跨区域联动机制发挥作用有限

理想的国家安全立法应当普适于主权国家的所有地区，但在“一国两制”的大前提下，《澳门特别行政区基本法》赋予了澳门特别行政区在国家安全领域的自行立法权，同时澳门特别行政区也正确履行了国家安全立法的宪制义务。尽管澳门特别行政区与内地及香港特别行政区在国家安全立法上不尽相同，内港澳三地仍然具备探索国家安全跨区域协同机制的必要性和可能性。这是因为在维护国家安全过程中，中央与地方之间、地区与地区之间相互协调和联合行动机制在国家安全制度运行中同样不可缺失。①参见王建平：《公民安全、社会安全与国家安全》，四川大学出版社2018年版，第130页。实现澳门特别行政区与内地和香港特别行政区国家安全立法的彼此联动，推动法律合作在国家安全领域的深度发展，涵盖了对三地刑事司法协助和行政执法合作两方面的探讨。

在刑事司法协助领域，当前内港澳三地处于“地位平等，各成体系”②参见时延安：《中国区际刑事管辖权冲突及其解决研究》，中国人民公安大学出版社2005年版，第43页。的不同法域，对危害国家安全犯罪行为的认定标准不同，对重刑尤其是死刑的态度也有所差异。③在危害国家安全犯罪行为的认定上，由于承袭了葡萄牙刑法的犯罪故意分类理论，澳门特区对“犯罪行为主观要素”的认定更为细致，因此，澳门特区相比于内地在确定危害国家安全犯罪的构成时，要求更为详细地分析犯罪嫌疑人或被告的犯罪目的、意图和认知等主观要素；在危害国家安全犯罪的刑罚上，澳门特区针对中国公民犯单项罪行最高可处25年徒刑，且不包括死刑和无期徒刑，这在全世界也属于极低的标准，而内地《刑法》针对危害国家安全犯罪的主刑则包括了死刑和无期徒刑。参见陈轩志：《从区际刑事司法协助看澳门〈维护国家安全法〉司法管辖权》，载赵秉志主编：《中国区际刑事司法协助新探》，中国人民公安大学出版社2010年版，第173页；莊金锋：《从〈维护国家安全法〉的制定看澳门模式的基本特征》，《“一国两制”研究》2010年第3期。因此，三地在相关案件判决的认可与执行上常常难以达成一致，在涉及危害国家安全犯罪这类可能触及无期徒刑和死刑的重罪时，也更易引发区际刑事司法协助中关于死刑犯移交的争议。此外，澳门特别行政区与内地在刑事司法领域缺乏规范性指引，主要通过“个案协查模式”实现协助，在该模式下进行协助调查取证、逃犯移交、判决的承认和执行等司法协助活动时，面临着执行主体难以确定和程序复杂、标准不统一的困境。④参见王仲兴、郭天武：《内地与香港刑事司法合作研究》，北京大学出版社2008年版，第163-164页。危害国家安全犯罪一般属于性质恶劣、危险性极大的团体性犯罪、跨境犯罪、高科技犯罪或恐怖主义犯罪，这决定了对该类犯罪的追诉比一般跨境犯罪活动更需要不同法域刑事司法机关的合力和先进侦查技术手段的共享，而“个案协查模式”显然无法满足针对此类案件的司法协助需求。

在行政执法合作领域，虽然澳门特别行政区在社会公共治安管理领域联合执法上进行了尝试，但执法合作涵盖范围主要集中于商事主体登记、专业人才资格认定等较易形成一致意见的领域，对国家安全领域的执法合作缺乏深度讨论。目前，我国行政执法体制呈现“纵向上集权、横向上分散”的特点，跨区域执法合作尚未形成统一法律规制，亦缺乏完备的组织载体和协调机制⑤参见杨桦：《论区域行政执法合作——以珠三角地区执法合作为例》，《暨南学报(哲学社会科学版)》2012年第4期。，倾向于个案个办，运用习惯和惯例解决问题。因此，澳门特别行政区与其他行政单位合作时常面临执法标准不统一、执法机关对接难度大的问题。由于国家安全领域的行政合作涉及机关众多，且澳门特别行政区维护国家安全委员会成立时间较晚，内部的职能划分和部门对接机制本就有待完善，区域行政执法合作的共性问题在国家安全领域也显得更为突出。未来有必要将行政执法合作全面拓宽至国家安全领域，寻找有效的信息交流与沟通形式，以探索内港澳三地之间精确高效的执法合作机制。

三、完善澳门特别行政区维护国家安全立法的建议

国家安全新理论的提出和立法领域的重要举措为新形势下特别行政区维护国家安全的顶层设计指明了方向。一是在立法上结合总体国家安全观的丰富内涵和外延探讨非传统领域国家安全立法的填补，并加强港澳特别行政区在国家安全法律领域的同步；二是从部门设置、跨部门信息交流和国家安全领域的跨区域法律合作三方面对国家安全立法执行机制进行优化。

（一）健全澳门特别行政区维护国家安全法律体系

1.及时填补非传统安全领域的立法空缺

随着《国家安全法》的制定和颁布，以总体国家安全观为核心的国家安全战略发展在新时代获得了更为广泛和完善的诠释。作为中国经济活力最强、自治程度最高的城市之一，澳门特别行政区的和平稳定同样不能脱离国家整体发展方向和大局。在总体国家安全观的指引下，澳门特别行政区应充分利用《澳门特别行政区基本法》赋予的特别行政区立法权，把握时代脉搏和社会发展趋势，在生物安全、经济和金融安全、文化安全等非传统安全领域进一步完善相关法律规定。（1）生物安全领域。近年来随着生物技术谬用事件多发，内地开始重视生物安全立法，并于2020年10月17日由全国人大常委会通过《生物安全法》，香港特别行政区则制定了包括《野生动物保护条例》《野生植物保护条例》《基因改造生物（管制释出）条例》在内的法律。澳门特别行政区同样应当及时审视当前生物技术开发和运用可能潜在的风险，反思重大突发传染病防控机制的短板，在立法上提高生物安全领域防范化解风险的能力。（2）经济和金融安全领域。背靠珠三角的区位优势和“一国两制”的制度优势使澳门特别行政区成为联结国内市场和国际资本的重要窗口，外商投资和国际资本的涌入也为当地经济安全带来一定风险。保障澳门特别行政区的经济安全，既要从“审查对象和标准”“审查机关和程序”“救济途径”①参见慕亚平、肖小月：《我国外资并购中的国家安全审查制度》，《法学研究》2009年第5期。等方面完善澳门特别行政区外资并购的安全审查机制，也要关注博彩业上下游违法犯罪活动对特别行政区金融安全的挑战。除了完善现有刑法和单行法规定外，还要从立法上加强银行、证券、保险、信托等机构对金融活动的监管力度，使其能与刑事法律规定充分衔接。（3）文化安全领域。文化的背后是一个国家和民族的价值观，对于本国价值观的构建与保护一直是各国国家安全战略重点关注的命题。①冷战时期，针对他国价值观的渗透与反渗透是大国之间文化博弈的重要手段，这一手段却并未随着冷战的结束而消弭，反而成为当今以美国为首的西方国家强势输出本国价值观的主要方式。应当警惕的是，外国文化和价值观的渗透比单纯的政治观点输入更具迷惑性，思想与文化的传播同样有可能被用于实现颠覆国家政权、破坏国家安全的政治目的，成为危害国家安全的重要因素之一。文化安全本质上是国家大战略的根本价值系统②参见胡惠林、胡霁荣：《国家文化安全治理》，上海人民出版社2020年版，第76页。，澳门特别行政区在进行文化和教育产业领域立法工作时，对待外国价值观和文化思想尤其不能都采取拿来主义，而应当借助中华文化思想对“民主”“自由”“人权”等所谓普世价值进行解构和重新阐释，在文化安全的法治建设中凸显中国的价值理念。

2.强化港澳特别行政区维护国家安全领域的衔接机制

《香港维护国家安全法》的颁布与实施是对“一国两制”的重大完善，也为澳门特别行政区国家安全法律制度的完善提供了新的参照。如前所述，港澳特别行政区国家安全立法虽然都对危害国家安全的犯罪行为进行规制，但在罪名罪状、犯罪主体和刑罚认定以及国家安全执行机构设置上有所区别。需要注意的是，实现澳门与香港在国家安全立法上的同步和衔接，并不是否认澳门特别行政区高度自治权，亦非无视澳门当地独特法律文化和法治理念。在涉及危害国家安全的具体罪名罪状规定和刑罚认定上，由于港澳两地刑法基本原则和理念本身即存在差异，在具体法律条文规定上强行实现一致将可能导致维护国家安全法与当地其他法律出现冲突。因此，加强港澳特别行政区国家安全领域的立法衔接，并非实现两地立法的完全统一，而是需要在同步内容和对接路径上进行取舍和选择，具体可以从以下4个角度出发进行思考。

一是国家安全领域刑事规定的空间效力范围，当危害国家安全犯罪主体为个人时，《澳门维护国家安全法》中第1条规定的“叛国罪”的效力范围是中国公民（无论是否在澳门境内），第2条至第5条规定的效力范围是澳门特别行政区居民（无论是否在澳门境内）。相比之下，《香港维护国家安全法》的效力范围更为宽泛，不仅包括香港居民，还包括不具有香港特别行政区永久性居民身份者在境外实施针对特别行政区的国家安全犯罪。由于国家安全事务涉及国家之根本，当前，多数国家在国家安全事务上都采取宽泛的刑法管辖范围，而不仅限于本地居民在境内实施的犯罪行为。③比如1947年《美国国家安全法》第604条规定了美国政府在国家安全事务上的治外法权，“美国公民或有合法永久居留权的外国人在美国境外犯有本法第601条罪行的，可对其行使司法权”；《德国刑法典》第1章第5条亦有此规定：“针对国内法益的国外行为，德国刑法与行为地无关，适用于在国外所实施的下列行为：1.准备侵略战争；2.内乱；3.危害民主的法治国家；4.背叛国家和危害外部安全……”参见《德国刑法典》，冯军译，中国政法大学出版社2000年版，第4页。因此，未来澳门特别行政区可以考虑在国家安全犯罪刑事规定的空间效力范围上与香港特别行政区实现同步。

二是当犯罪主体为组织或团体这类特殊主体时，澳门特别行政区国家安全立法区分了“中国公民”“外国的政治性组织或团体”“澳门的组织或团体”，而《香港维护国家安全法》仅在第31条规定“公司、团体等法人或非法人组织”均可适用本法规定。可见，澳门特别行政区在国家安全事务里区分了犯罪主体的国籍和政治属性。但澳门法律体系中并未对政治性组织或团体作出明确定义，在澳门活动的外国组织也不需在本地进行注册，且很少以“政治性组织或团体”名义进行生产经营活动，在实务中难以证明其政治属性。①参见吴庆荣：《大陆与澳门“国家安全法”比较研究》，《苏州教育学院学报》2014年第3期。此外，考虑到“国家安全法对此类特殊法人主体犯罪在刑罚上完全一致”②参见赵国强：《略论维护国家安全法中的法人的刑事责任》，《“一国两制”研究》2009年第1期。，因此，在国家安全事务中不必刻意区分组织或团体是否具有政治性，在这一点上澳门特别行政区国家安全立法也可与香港特别行政区国家安全法进行对应和同步。

三是在国家安全执行机构领域，目前澳门特别行政区与香港特别行政区在维护国家安全委员会的性质和职能，以及是否成立维护国家安全公署上存在差异。为了在愈加复杂的国家安全形势下确保中央对特别行政区国家安全事务管治权的实现，同时避免因执行机构职能分工不同而导致涉国家安全案件难以进行特别行政区之间协调统一，有必要在执行机构设置上加强港澳两地的对接。其一是可以参照《香港维护国家安全法》第15条规定，在澳门特别行政区维护国家安全委员会下设立由中央人民政府派驻的国家安全事务顾问，负责对特别行政区国家安全事务提供咨询和建议。其二是尽快设立中央驻澳门特别行政区维护国家安全公署，赋予公署分析研判、提出建议、监督指导、收集分析情报和依法办理相关案件的职能，保留在特定情况下中央对危害国家安全犯罪案件的管辖权。③国家安全事务本属于中央事权，基于对特区的充分信任，中央授权港澳特区在绝大多数情况下行使对危害国家安全犯罪案件的管辖权，考虑到特区国家安全事务也可能面临境外势力介入，特区管辖确有困难的情况；或出现特区政府无法有效执行国家安全立法等使国家安全面临重大威胁的情形，《香港维护国家安全法》第55条规定了在这种特定情况下，保留中央对危害国家安全案件的管辖权，这是设立中央驻特区国家安全公署的必要性来源。其三是建立和完善澳门特别行政区国家安全机构间的协调机制，加强澳门特别行政区国家安全公署与澳门特别行政区国家安全委员会、澳门中联办、澳门特别行政区保安司、外交部驻澳特派员公署、驻澳部队等机构的信息共享与行动配合。

四是加强澳门特别行政区与《香港维护国家安全法》同步和对接的两种可选择路径：由全国人大直接制定特别行政区维护国家安全法，作为在澳门特别行政区实施的全国性法律以列入《澳门特别行政区基本法》附件三的形式在当地生效；或是由澳门特别行政区运用《澳门特别行政区基本法》赋予的特别行政区立法权，对照《香港维护国家安全法》对国家安全领域立法进行跟进和完善。虽然前者几乎能一劳永逸地解决特区维护国家安全法的同步问题，但考虑到“一国两制”的维护和国家安全法实施现况，采取后一种解决路径更为适宜。究其原因，一是虽然在国家安全领域采取中央立法模式具有法理依据，但法律的制定和实施同样需考虑特别行政区的高度自治和保障特别行政区立法权的施展空间，中央应当积极支持澳门特别行政区发挥自治能动性。二是澳门特别行政区早已制定国家安全领域的刑事单行法并建立了维护国家安全委员会，相关法律自实施以来运行良好，维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任得到了有效落实。④参见习近平：《在庆祝澳门回归祖国二十周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》，《人民日报》2019年12月21日。考虑到澳门特别行政区国家安全立法环境并非同香港特别行政区一样存在全国人大及其常委会行使立法权的紧迫性，从必要性来看亦无须中央直接介入国家安全领域的立法程序，而应当允许澳门特别行政区自行探索更为贴合澳门特别行政区实际情况、凸显澳门特色的国家安全立法和执行框架。

（二）完善澳门特别行政区维护国家安全立法执行机制

国家安全制度由正式规则（国家安全法律法规）、非正式规则（道德伦理、风俗习惯等）和执行机制三部分构成，其中国家安全立法的执行机制是国家安全事务决策得以顺利实行的关键环节和中坚力量①美国著名经济学家道格拉斯·诺斯（Douglass North）将制度分为三种类型：正事规则、非正式规则和这些规则的执行机制。参见王建平：《公民安全、社会安全与国家安全》，四川大学出版社2018年版，第124页。。明确执行程序中的基本原则，推进执行机构的职权划分与跨部门信息情报交流，完善执行程序的跨区域协同联动，有助于实现决策机构与执行机构之间，以及执行机构之间的良性互动，从而敏捷、有效及全面地执行国家安全相关决策。

1.明确执行程序中的重要原则

《香港维护国家安全法》中明确规定了维护国家安全执行程序中应当遵循的重要原则，虽然澳门特别行政区国家安全法律体系中并未对此进行明确规定，但是通过分析《澳门特别行政区基本法》《刑法典》《刑事诉讼法典》等法律的有关规定及其背后的立法精神，可以总结出以下5个主要原则：（1）维护国家安全原则。《香港维护国家安全法》第3条的表述明确了中央人民政府在特别行政区国家安全事务上负根本责任，但这并不排除《基本法》第23条为特别行政区政府设立的维护国家安全之宪制责任，澳门特别行政区正是以此为法理依据制定国家安全法。应当认为，无论是在国家安全事务中承担决策或执行职能的行政机构、还是在危害国家安全犯罪诉讼程序中负责侦查、起诉、审判和执行的机关，都要以保障国家安全的重大利益为首要遵循。（2）遵守法律规定原则。《香港维护国家安全法》第5条明确了在国家安全犯罪案件办理中应当遵循无罪推定和禁止双重危险原则，《澳门维护国家安全法》虽未对此进行规定，但依据本法第14条补充适用规定，危害国家安全犯罪案件可适用澳门《刑事诉讼法典》第49条的无罪推定原则。在犯罪行为和法律责任认定、强制措施实行和刑罚处罚执行的程序中，有关机关应严格依照法律规定，以避免在处理国家安全事务时压倒性倾向于与私人权利相对的公共需求。（3）尊重和保障人权原则。澳门特别行政区政府早在国家安全立法过程中便意识到应当在维护国家安全与保障居民基本权利和自由之间取得适当平衡。②2008年10月22日，澳门特区行政长官何厚铧先生向媒体公开介绍了《维护国家安全法》的立法工作，并强调特别行政区政府严格确保草案的条文内容符合《澳门特别行政区基本法》第23条的规定，使立法能够在维护国家安全和保障居民基本权利和自由之间取得适当的平衡。参见《澳门特首公开介绍〈维护国家安全法〉的立法工作》，http://big5.cri.cn/gate/big5/news.cri.cn/gb/18944/2008/10/22/3365s2291698.htm，2020年12月29日访问。虽然该法没有直接对此进行规定，但在其补充适用的《刑法典》和《刑事诉讼法典》中同样也能体现澳门特别行政区对刑事司法尊重和保障人权的基本原则，此外，《澳门特别行政区基本法》第4条也同样明确了对当地居民和其他人权利自由的保障。（4）预防与惩罚相结合原则。依据《澳门维护国家安全法》及《刑法典》的有关规定，危害国家安全犯罪多表现为行为犯，《澳门维护国家安全法》第2条和第3条还特别规定了针对预备犯的刑事处罚，这表明国家安全领域的违法犯罪活动即使处于犯罪预备或未遂形态仍然具有极大的社会危害性。因此，无论是从立法规制还是刑罚执行的角度来看，都应当采取预防与惩罚相结合原则，从根源上斩断实施危害国家安全行为的可能性，杜绝危害国家安全犯罪结果的发生。（5）国际合作原则。根据《澳门维护国家安全法》第10条规定，澳门特别行政区对境外实施的危害国家安全行为仍可行使属人管辖。若行为实施地在国外，对犯罪人的追诉势必涉及引渡、诉讼移管等国际刑事司法协助活动，澳门特别行政区应当坚持互信互利、平等协作的国际合作原则，通过国际刑事司法互助协定和国际刑事条约实现追诉权。需要注意的是，由于国家安全这一概念常常带有政治色彩，被请求协助国往往会以政治犯不引渡为由拒绝提供司法协助①参见杜磊：《内地与港澳区际刑事司法协助问题初探》，《江汉大学学报（社会科学版）》2017年第3期。，在加强国际交流与合作的同时，还要注意避免因此类原则被滥用而使特别行政区政府对国家安全利益的维护力度遭受减损。

2.实现国家安全机构的跨部门联动

英美各国的国家安全系统除了设立承担决策和指挥职能的中枢机构外，还会在该机构下分设或在该机构外另设负责情报搜集、反间谍任务等各项工作的局或部。美国在国家安全委员会下分设了中央情报局、联邦调查局、国土安全部等机关。英国则在国家安全局外分设了秘密情报局、联合反恐分析中心等机构②参见刘胜湘：《国家安全：理论、体制与战略》，中国社会科学出版社2015年版，第190-192页。，用以分工处理情报搜集、反间谍任务、保卫边防、反恐活动等不同工作。同样的，我国在对国家安全执行机制进行设计时，也注重“统分结合”的实体要求和“协调高效”的程序目标。③参见王建平：《公民安全、社会安全与国家安全》，四川大学出版社2018年版，第126页。为保证澳门特别行政区国家安全部门职能分工和提高执行效率，一是应当以维护国家安全委员会为核心，从治理整合、风险管理和战略支持三个职能层面对国家安全系统进行完善，并对体系内各部门的下设机构进行区域化和职权化分工。明确负责情报搜集、信息反馈、犯罪调查和预防、边境保卫以及一般性行政事项的不同机构，避免因部门职能的交叉重叠而导致国家安全事务的决策和执行陷入混乱低效的状态。二是在国家安全机关各部门间建立和完善统一的信息情报交流机制。具体的机构设置可参照英美两国情报搜集工作的统领机构，即在维护国家安全委员会内部设立专门的情报部门，内部组织架构包括负责情报系统决策和指挥的部门主任，以及分别负责情报搜集管理、评价筛选和反情报工作的平行机构。该情报部门统一负责情报搜集和整理工作，对情报进行评价筛选后分别呈送其他行政机关，以减少机关部门间沟通互换情报的程序，提高决策和执行效率，同时也降低了情报泄漏的风险。

3.探索维护国家安全的跨区域协同机制

内港澳三地在国家安全领域的法律冲突是导致区际刑事司法协助难以进展的根本原因，考虑到澳门特别行政区刑事司法制度和法律生态的独特性，直接将内地国家安全法适用于当地显然不符合“一国两制”的制度精神。为防止危害国家安全的犯罪人利用法域间定罪量刑的差异来规避法律制裁，应当对内港澳三地就国家安全领域展开的刑事司法协助工作给予更多关注。一是要把握国家主权统一原则，避免僵硬套用源于国家主权观念的政治犯不移交、死刑犯不移交等国际司法协助原则。这是因为澳门特别行政区并非“独立或半独立的‘政治实体’”④参见赵国强：《论“一国两制”下的移交逃犯机制》，《行政》2007年第78期。，与内地或香港特别行政区开展司法协助不存在国家利益和主权冲突，比如，美国各州司法机关在州际刑事司法协助活动中亦不会遵循政治犯不移交、死刑犯不移交等原则；二是要强调法域平等，充分尊重澳门特别行政区的法律规定和法治文化，通过法域间充分协商来纾解实体法和程序法差异所导致的法律适用难题。鉴于“个案协查模式”无法满足日渐增多的区际刑事司法协助需求，可以通过“窗口模式”①“窗口模式”指先由与港澳地区交往密切、刑事司法协助需求高的地区（如毗邻港澳且具有双重立法权的深圳、珠海等城市）的有权机关签订地方性协议和安排，其他主体与港澳地区在进行刑事司法协助时，则参照执行已确定的协议，相关协议经检验和评估后，再由点到面推广并适用于全国。参见徐泉、张渝：《粤港澳大湾区区际司法协助模式探析》，《岭南学刊》2019年第4期。，以建立一般协议模式为最终目的，分步骤探索刑事司法协助的规范性指引，由此保障内港澳三地在国家安全领域形成司法合力。

国家安全领域的执法合作主要体现在跨境犯罪案件侦查过程中。为整合三地有限的警力资源以共同打击危害国家安全犯罪，一是应当积极寻求高层会晤、联席会议、实务论坛、咨询渠道和民间合作等形式多样的深度合作机制，并将地方性警务合作探索成果推广适用于内港澳三地的警务合作中。二是要在常态化、多样化的刑事警务协作中建立规范化、制度化的情报信息交流机制，对接内港澳三地国家安全情报部门，通过加强三地职能部门间的优势互补和协调配合来搭建严密的国家安全管控体系。此外，考虑到澳门特别行政区对危害国家安全犯罪接触较少，且此类犯罪往往因其政治色彩而具有争议性②参见吴为、李东华等：《〈澳门维护国家安全法〉解读》，《江南社会学院学报》2016年第4期。，在执行过程中可能因执法部门的自由裁量过于宽松而违背《澳门维护国家安全法》的立法目的，或因自由裁量过于严苛而损害公民的自由与权利，可以由中央派出代表在澳门特别行政区维护国家安全委员会中担任顾问，允许其对国家层面的安全问题提出建议，使澳门特别行政区与内地在国家安全事务的决策和执行上能够统一认知和行动。

四、结语

习近平总书记在庆祝澳门回归20周年大会上高度评价了澳门特别行政区在维护国家主权、安全和发展利益上取得的重要成就。为应对来自国内外的各类威胁、混乱和疾患对国家安全和地区稳定发展带来的挑战，澳门特别行政区建立了以《澳门维护国家安全法》为中心的法律体系，并在司法和行政领域对国家安全立法实施的配套机制进行了一定的探索。在总结澳门特别行政区“一国两制”实践成功经验的同时，习近平总书记也在讲话中强调澳门特别行政区在面对内外环境新变化时，要“坚持与时俱进”，在已有成就基础上不断推动各项建设事业跃上新台阶。③参见习近平：《习近平谈治国理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第411页。当前，总体国家安全观的提出和《香港维护国家安全法》的实施为特别行政区国家安全立法建设与完善提供了新思路。安全是为了更好地发展，把握澳门特别行政区国家安全制度建设的总体脉络，应当以国家安全面临的新形势和新变化为出发点，健全澳门特别行政区国家安全法律体系，完善国家安全立法执行机制，并加快推进内港澳三地在刑事司法和行政执法领域的合作，使澳门特别行政区国家安全立法对当地社会生活稳定和经济文化发展的保障作用得到更全面和更完整的展现。