王楠 江阴市自然资源和规划局

2019年8月26日，第十三届全国人大常委会通过了《关于修改<中华人民共和国土地管理法＞的决定》，新《土地管理法》于2020年1月1日起正式实施。2020年6月5日，自然资源部围绕如何制定土地征收“成片开发”标准向社会征求意见。根据新《土地管理法》第四十五条的规定“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（一）军事和外交需要用地的；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准”。成片开发标准的制定，关系新《土地管理法》四十五条规定的精神能否落实，关系四十五条规定的具体可操作性，作为一名从事土地征收的基层工作者，对“成片开发”标准展开以下几点思考。

一、“成片开发”的公益性界定

根据四十五条的规定，为了公共利益的需要，可以依法实施征收，作为四十五条第一款第五项当然应该符合总领性中为了公共利益的规定。但什么标准的成片开发可以界定为符合公共利益？是商业、住宅、公共设施连成一片，超过一定用地规模，符合各项规划，符合地方经济发展需要即可认定为成片开发，经省级人民政府批准就可实施征地，还是需要成片开发中具备一定公益设施比例才可认定为成片开发？笔者认为，这要从新《土地管理法》四十五条规定的根本目的来考虑。原《土地管理法》虽也规定土地征收需要符合公共利益的需要，但对公共利益并没有具体的规定，这就导致多年来地方政府征地行为的扩张，被征地农民的权益得不到保障，经济发展过于依赖土地资源消耗问题较为突出。在此大背景下，新《土地管理法》的出台通过对公共利益列举的方式进行限定，一定程度上限制了政府的征地行为。基于上述考虑，笔者认为“成片开发”标准制定中显然应该体现公益性项目占地比例，否则将同批次项目建设用地上报审批无异。

二、经批准的开发区范围内的征地是否可以按“成片开发”的规定实施

《江苏省自然资源厅关于做好<中华人民共和国土地管理法＞实施中建设用地审查报批有关工作的函》文件中，为做好成片开发标准出台前的土地征收工作，规定“县级以上地方人民政府拟申请征收土地时，应对照新法第四十五条的要求界定是否符合公共利益的需要。属于成片开发建设需要的，应在省政府批准认定的成片开发范围内。在自然资源部出台成片开发标准前，对于在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，省以上重大投资项目用地及位于省级以上政府批准的各类开发区范围内项目用地视为符合成片开发标准”。按照这一规定，省级以上政府批准的各类开发区范围内的项目用地可以实施征地，这样界定“成片开发”概念清晰，作为过渡性办法具有易操作的优势，但在笔者看来，这样的规定与新《土地管理法》对于征地范围界定采取稳妥、审慎的立法精神有点不太相符。首先，上述规定没有突出公益性的要求，只要是用地项目位于已批准的开发区内就可实施征地，而没有再对公益性进行二次审慎评估的要求。其次，这与四十五条限制政府征地行为的目的不符。有的学者认为，成片开发的规定本就是在总体限制政府征地行为的要求下，为保障经济发展所作出的适当妥协。笔者认为，不排除为经济发展作出适当妥协，但也是有限度的，这个度就是要符合公共利益的需求。

三、以“成片开发”实施征地的具体制度设计

“经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地”。按此规定成片开发需由省级以上人民政府批准，分析这一规定可作两种制度设计。（一）按“成片开发”实施征地需单独立项经省级以上人民政府批准后，再按类似单独选址征地程序实施征地。成片开发立项中应阐明其中公益性项目占地比例，其余项目的性质和占地情况，成片开发的必要性等具体情况。（二）省级以上人民政府批准的公益性项目需要实施征地，县级人民政府按“成片开发”的规定连同配套项目一起上报审批。

按第一种制度设计，对成片开发范围内的公益项目级别不进行限制，相当于放宽了地方政府的征地权，但由于成片开发需经省级以上人民政府批准，可由上级政府对地方政府的征地行为的合理性进行监督，而不至于造成对成片开发这一规定的滥用。这一制度缺陷是，因需成片开发上报审批和征地上报审批两个审批程序，增加了地方政府用地时间成本。按第二种制度设计可节约时间成本，无需两次审批，节约了用地的时间成本。但由于对公益性项目的级别有限制，对国家和省级项目相对较少的地区来说“成片开发”这一规定形同虚设，地方政府的征地权将被大大压缩，尤其是考虑对经济发展的影响，对这部分地区无疑是不公平的。鉴于以上考虑，笔者认为第一种制度设计更符合公平原则，同时能在兼顾经济发展的基础上限制地方政府的征地行为。