钱蕊迪，董力夫，伍惠麟

（1.昆明理工大学，昆明 650000；2.云南云典律师事务所，昆明 650000）

一 概念

（一）对公共利益的界定

查阅我国所有的法律法规可以发现，公共利益这个词出现在我国宪法修正案第二十条①、物权法第四十二条第一款②以及环境保护法第五十八条③中。当然，每个学者对公共利益对定义都有不同的看法，但归纳起来主要有二种。第一种看法认为，公共利益就是个人利益的总和。第二种看法认为，公共利益就是社会整体的利益。我国学者偏向于第二种观点。例如，学者王景斌认为，公共利益是超越了个体利益，为社会大多数或者是全体所享有的利益。鉴于我国是社会主义国家，一切权利属于人民，一切资源属于国家所有，即全民所有，因此，笔者持第二种观点，公共利益就是社会整体利益，并且包含国家利益。

（二）公益诉讼的概念

关于公益诉讼，学术界大致有两种观点，第一种观点认为，只要涉及社会公共利益和国家利益，不管主体是否有利害关系，只要有法律的授权，都可以提起公益诉讼。对于有直接利害关系的主体提起的诉讼，因为涉及到公共利益，任何人都可以提起公益诉讼。比如旅游景点变成了富豪的别墅、火车票涨价、在飞机上购物索要发票等事件，都可以提起公益诉讼。对于无利害关系的主体提起的诉讼，由检察院提起诉讼。但是第二种观点认为，只有无利害关系的主体提起的诉讼才能算是公益诉讼，即与自己有利害关系的主体就直接提起民事诉讼，不必提起公益诉讼。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定如下：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。因此，从民事诉讼法可以看出我国法律是赞成第一种观点的，不管主体有没有利害关系，只要针对公共利益提起诉讼，就可以视作是公益诉讼。现在，我们可以给公益诉讼下定义，公益诉讼指的是当国家利益、社会公共利益，受到侵害、消减、损害时，为了保护、恢复或者补偿受损的国家利益，社会公共利益，由一定的主体根据法律的规定向人民法院依法提起诉讼，由人民法院进行审判的制度。由此可见，公益诉讼的目的是在于保护、恢复、补偿受损的利益、秩序，而不在于惩罚，这也是我国公益诉讼进入民事诉讼法的保护范围而没有进入刑事诉讼法保护范围的原因。

二 公益诉讼的范围

对于公益诉讼的适用范围，立法委员会委员们提出了不同的意见。但最终民事诉讼法第五十五条规定的的范围仅包括二类，环境污染和消费者权益保护。然而，五十五条后面有个等字，这就为我们以后扩展公益诉讼的范围留下空间。

三 主体资格问题

（一）英美法系

美国是一个现代化公共利益程序制度比较发达和完整的国家。在美国，出于公共利益的考虑，公共利益诉讼主要有两种类型，首先是司法人员和检察官提起诉讼，该种诉讼是在《谢尔曼反托拉斯法案》出台后提出的；第二是公民提起诉讼。天赋人权在美国深入人心，被美国公众所认可，公民充当“私人检察官”也就不足为奇了。

（二）大陆法系

由检察机关代表公益提起民事诉讼的这个制度来自法国。《法国民事诉讼典》于1806年首次规定，检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度。在法国，目前有两种机检察机关参与民事诉讼，首先是作为“主当事人”起诉，即在国家社会公共利益遭受侵害时提起公益诉讼；二是作为“从当事人”起诉，即在法人之间、公民之间或者法人与公民之间的诉讼，以及虽然是家庭内部的诉讼，但事关公共利益。

(三）我国民事公益诉讼的主体

依据我国民事诉讼法，仅有两个主体能够作为适格原告提起民事公益诉讼，第一是法律规定的机关，第二是有关组织。不难看出，我国对民事公益诉讼主体的规定非常模糊，这是因为立法委员会委员在立法时对公益诉讼主体问题争议大、意见不统一造成的，所以就没有作明确的规定。“法律规定的机关”指的是必须有法律明确规定的机关，但法律规定的机关指的是行政机关还是检察机关民事诉讼法第五十五条没有规定，但在笔者看来，“法律规定的机关”主要指的是检察机关，因为行政机关有自己的行政权，完全可以通过行使行政权来维护公共利益。“有关组织”包含两层含义，第一是该组织提起公益诉讼必须是与其职能相关，例如海环组织就只能提海洋污染诉讼，而不能提消费者被侵权诉讼；第二层“有关”表明不是所有的社会组织都可以提起诉讼。

四 我国民事公益诉讼制度的完善

（一）扩大我国民事公益诉讼原告资格的范围

我国民事公益诉讼有一个特别之处——公民没有提起公益诉讼的主体资格。有学者认为，如果涉及公民个人利益，公民完全可以通过个人提起一般民事诉讼维护其权益，并企图以此达到维护公共利益的目的。笔者认为，一举两得当然是最好的结果，但法律作为社会规范的最后一道防线，应当更宏观地看问题，必然要求在立法时就考虑到最坏的结果。也就是说，倘若以维护个人利益提起的诉讼不足以达到维护公共利益的目的时，法律要如何应对。因此，在找出科学合理并且切实可行的对策之前，法律的保守性也要求我国立法对公民参与公益诉讼有所保留。笔者认为，不宜将公民列入公益诉讼的提出主体主要有以下几个原因：第一，公民个人力量过于薄弱，在专业知识、举证能力等方面都无法与强大的侵权主体抗衡；第二，我国公民法律意识淡薄，并非所有的侵权纠纷最终都会走向法律途径，繁杂的诉讼和巨大的成本所带来的诉累也并非为所有人所接受，依靠个人提起公益诉讼的结果可能只是惘然；第三，公民起诉动机难以确定，不排除有利用公益诉讼制度谋取私利的行为。那么将从何处入手，拓宽我国公益诉讼原告资格的范围？我国《环境保护法》第58条规定了可以提起环境诉讼的组织应当满足的条件，笔者认为，这是一个很好的切入点。实践中，同时满足《环境保护法》第58条规定的两个条件的社会组织屈指可数，虽然立法规定了“在没有法定主体或者法定主体不提起诉讼的情况下，检察院可以起诉”，但这无形中给“兜底”的检察院增加了诉讼压力。从立法目的上看，之所以在检察院之外规定社会组织，就是为了分担检察院的案件压力，贯彻落实案件分流，倘若再将社会组织的进入公益诉讼的准入条件规定得过分苛刻，不免有本末倒置的嫌疑。因此，笔者建议放宽社会组织进入公益诉讼的准入条件，例如可以将“专门从事环境保护公益活动连续5年”降低为“连续3年”，或许对环境公益组织更好地参与环境公益诉讼的同时减轻检察院在公益诉讼上的压力有所裨益。

（二）诉讼费用的承担问题

民事公益诉讼涉及面广、物力财力的投入以及时间的消耗必将使诉讼成本不会低。如果个人或者社会团体作为民事公益诉讼的主体，那很有可能被高额的诉讼费用而拒之门外，迫使被侵权人不得不放弃对公共利益的保护请求权，最终使我国公益诉讼制度流于形式，难以真正发挥其作用，从而失去存在的意义。为了更好的构建起民事公益诉讼制度，使其真正发挥应有的作用。笔者认为，在诉讼费用的承担上可以遵循如下建议：以检察院为原告提起的民事环境公益诉讼，不收取诉讼费用；以社会组织为原告提起的环境公益诉讼，则可以参照公司法中的股东代表诉讼制度，由于胜诉的利益归于公共利益，因此应当由该利益的最终承受主体来承担诉讼所需的合理费用。

注释：

①《中华人民共和国宪法修正案》第二十条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

②《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款：“第四十二条 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”

③《中华人民共和国环境保护法》第五十八条：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；

（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”