刘正全

（中共达州市委党校，四川 达州 635000）

党的十九届四中全会提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。社会治理共同体是习近平总书记提出的人类命运共同体理念在社会治理领域的具体体现，是党的十九届四中全会公报的关键词。习近平总书记全面依法治国新理念新思想是社会主义国家法治建设的科学指南，是21世纪中国的马克思主义法治思想［1］。要真正打造十九届四中全会所提出的社会治理共同体，进而形成人人有责、尽责并享有的社会治理新格局，必须在坚持全面依法治国背景下，推动行政法治在社会综合治理和现代化建设中所起的重要作用，注重社区治理从传统单一治理走向多元多主体共同治理、建构社区共同治理模式过程中走法治化道路。

一、当前社区治理的主要模式

城乡社区是社会治理的基本单元，是对整个社会进行治理创新的基础和平台。要对整个社会的治理模式进行创新，必然离不开对城乡社区这一构成社会基本组织细胞的治理模式进行分析和重构。近年来，不少城乡社区致力于探索基层社会治理的新思路与新举措，通过党员干部发挥先进作用，引领社区人员、社会组织与社会力量参与社区共同治理，有些区域甚至形成了三者联动的治理模式，并在一定程度上取得了良好成效，这为国内其他区域的城乡社区治理提供了重要参考。总体来说，当前城乡社区的治理方式、方法与治理模式，主要体现在如下几个方面。

（一）党组织发挥先进作用，引领社区治理

社区往往是矛盾和问题容易产生和积聚的地方。社区党支部是最基层的党组织，是社区治理工作的领导者和具体组织者［2］。社区公共决策和对公共事务的处理，需要社区党组织和党员干部的模范带头遵守。当基层公共事务需要动员群众参与时，基本也是由社区党组织和党员干部带头去完成。大量实践证明，社区党组织和社区内的党员干部在社区治理过程中发挥了重要的先锋模范作用。另外，还有不少党员兼作社区网格员。这些党员干部通过做网格员，运用现代城市网格化管理技术对社区内事务包括居住环境、公用设施、社区内管理事务等方面的问题进行采集、分析和处置，不但为配合基层政府部门了解和调查社区状况做了大量的服务和对接工作［3］，同时也为促进社区居民同基层政府部门之间的信息沟通交流及日常事务处理起到了搭建桥梁的作用。

当前，在全面依法治国、依法治党的时代背景下，社区党组织和社区内的党员干部的凝聚力进一步加强，不少党员积极参加社区志愿活动，积极宣传党的政策要求和国家法律法规，推进社区法治建设。社区党组织和党员干部持续发挥先进带头作用，引领社区治理，推动社区事务处理和社区综合治理更加有序化、规范化。

（二）各类联结平台成立，为多种主体参与治理提供了条件

党的十六届四中全会提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局后，业主委员会、志愿组织、文艺性社团、互助团体、商会、行业协会等各种形式的社会组织纷纷成立，并在相关政策扶持下得到蓬勃发展。市场经济体制改革红利不仅促进了各类社会组织的进一步发展，也助推了公众对公共产品和公共服务多样化需求的提高。而公众对公共产品和公共服务的多样化需求，也必然要催生各类社会组织产生。各类联结平台与社会组织的相互促进与助推，在客观上为多种主体参与共同治理提供了多方面的条件。

基于日常生活与工作而自发产生联系并在促进各类人群由陌生走向熟悉再到合作的过程中，多种公共性联结平台（如居民议事机构、社区自治组织等）也随之建立，以完成在不同社区成员之间共同事务的协商工作。随着经济体制改革不断深化和经济社会的快速发展，基层公共领域内部结构呈现出多元化变迁，以多元、多主体参与治理为特征的协作机制开始出现，并开始具备了相当的活力［4］。党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化要求，当国家权力开始有意识地将各类社会组织作为治理主体纳入基层社会治理实践的平台时，社会组织的主体意识则必然需要增强，进而抓住机遇，响应国家政策，有效地将各种社会力量及不同社会资源、社会职业群体融合在同一治理平台上，在共享信息交流和促进业务合作过程中，为城乡经济的共建共享不断作出各种新贡献。

（三）推行政社分开，社会力量融入共同治理

政府基于自身的特点，在社区治理过程中的职责和功能一般都是有限的，故其扮演的角色应当通过政社分开，引领各类社会组织进入到基层社会中并使其发挥共同治理的作用。推行政社分开，就是在加快促进和发展社会力量的基础上，政府通过向社会力量分权以推进社会力量融入基层社会的共同治理，进而推动基层社会进入到整个社会的共同治理，并最终形成社会调节和居民自治相结合的有效治理模式。

在推行政社分开，推进社会力量融入共同治理的过程中，首先就是推进基层自治组织的村（居）委会作为社区自治主体参与并发挥共同治理作用。随着村（居）委会基层自治体系的不断发展，村（居）委会在基层社区的治理模式日渐成熟，村（居）民及村（居）民代表成为社区治理的重要社会主体。村（居）民代表经过社区居民民主选举产生后，在一定范围内代表村（居）民参与社区管理决策、传达社情民意过程中，发挥着越来越重要的作用［5］。可以说，当前的村（居）民代表已在相当程度上体现出了村（居）民意志，成为推进社区共同治理的重要社会力量。在社区重大事件处理中，村（居）民与村（居）民代表通过扮演治理主体角色，不断融入城乡社区共同治理，推动社区治理的共建共治共享，进而对整个社区的治理发挥重要的作用。

另外，其他的社区组织和社会力量，随着逐步推行政社分开，其融入社区治理的比重也在逐渐提升。像在新型冠状病毒肆虐时，不少游泳协会、广场舞协会等社会组织就在其微信群中发布了响应国家号召、进行自我隔离的要求；一些商品行业协会则自行组织，依法发布了严禁对商品进行囤积居奇、任意抬高防疫物资和日常生活用品价格的政府禁令提醒信息，既约束了本行业内的一些不规范行为，使之遵纪守法，有效维护了商品市场的交易秩序，又避免了社会上群体性事件的发生，对维护和促进社会稳定作出了相当重要的贡献。

二、建构社区共同治理模式面临的困境

作为基层社会治理最小组织细胞的城乡社区，对其最有效的治理方式当然是全体居民参与共建、共治，进而共享治理成果。然而在实际生活中，由于每个参与主体的工作性质与生活节奏均不相同，就难以实现每一个参与主体都有均等的机会参与到所有事项的具体处理过程当中去。综合说来，在社区共同治理实践和建构社区共同治理模式的进程中，主要面临以下困境。

（一）社区居民缺乏主体意识，难以进行有效的共同治理

我国传统的治理模式主要以政府和工作单位的管理为主。在改革开放之前和之初相当长的一段时间内，我国对基层社会治理实施的都是以单位制为主、以“街居制”为辅的模式［6］。单位既是人们的就业场所，也是大家共同生活的共同体——具体说来，单位不但要为职工提供工作岗位，还承担职工的医疗、养老、教育等社会服务功能。这种基层管理模式和计划经济体制高度适应。在这种管理模式下成长起来的社区居民，凡事以听从政府决策和政府发布的政令为主，基本没有形成治理主体的思维方式，也不可能具备治理主体的责任意识。

在过去相当长一段时间内，我国基层社会公共产品的配给都是政府行为，或者需要在政府主导下完成［7］。随着市场经济体制改革以及传统单位——原国有企业经营和管理模式发生转变，推动了新兴社会经济空间的开放。而私营、合资以及股份制经济实体的出现让传统经济社会管理模式受到了巨大冲击，并逐渐从“凡大小事由均由政府和单位包办”的传统管理模式逐渐向社会治理模式转变。然而，这种骤然断奶的模式也让诸多的社会群体和居民个人感到颇不适应。由于市场发育时间较短，社会分工机制尚未成熟，社区居民以治理主体身份进入社区自治模式尚缺乏准备或准备根本不充分，难以参与到有效共同治理的模式中去。

当前，在现代化市场经济冲击和全面推进依法治国的时代渲染下，基于血缘关系的传统村落逐渐向以行政组织为单元的社区共同体转变。然而从传统社会结构中沉淀下来的宗族血缘、道德规范等习俗制度尚未从日常生活中完全消失，在需要对社区事务进行共商讨论时，宗族与血缘关系较近的人群相对容易集中起来，而那些宗族与血缘关系较远的人群则难以组织召集，相对涣散。在这样的治理氛围下，由于无法在社区内形成统一、集中的共同治理主体，也就难以推进社区进入有效的共同治理状态。

（二）缺乏公众参与机制推动，难以形成共治氛围

在传统社会治理理念中治理主体是政府，广大群众则是作为被治理对象出现在人类历史舞台上的。传统治理理念下的治理主体一般都是统治者，广大群众大多数情况下都不会以社会治理主体的角色出现。这种传统治理理念一直影响至今，并导致了当前社区治理过程中很多社会民众并不认为自己是社会治理主体的思维模式。很多社会民众既不认为自己有权利参与对基层社会公共秩序、公共环境和公共安全等方面的硬治理，也不认为自己可以参与对公民道德约束、信仰和文化传承等意识形态方面进行引导和教育的软治理［8］，这就必然导致出现社会公众不愿参与甚至远离社区治理的各类情况时有发生，而且这些情况还会成为极其普遍的现象。

可见，由于现实层面缺乏社会公众参与激励机制，导致社会公众参与度、参与动力普遍不足。现代社区治理模式既然需要多元多主体参与，要求进入共建共治共享状态，就需要构建激励社会公众参与共同治理的有效机制。当前，社会公众在参与意愿、参与能力与参与渠道三个方面，都没能融入社会共同治理中。大部分社区居民对于社区公共事务的参与度不高，在参与能力方面也非常匮乏；而且，针对社区公共事务的协商、决策与监督机制都不完善。由于在社区治理中缺乏相关的协商机制进行引导，即便对于有意愿参与社区治理的居民，也难以提供详细透彻的信息或方案，这在一定程度上严重影响了社区居民的参与氛围与参与积极性。

（三）社区组织缺乏外部力量支撑，难以承担治理责任

社区组织发展很快——像广场舞协会、游泳协会、业主委员会、老年人象棋协会等，但大多数都是以消遣为目的，属于纯娱乐类型，很少有社区组织愿意成为“我的家，我做主，我来治理”的治理主体类型，即愿意为共同治理承担社会责任并成为治理主体的社会组织非常少。由于大多数社区组织都成立时间短、资历浅，缺乏资金来源和行政力量支撑，实在难以承担起对社会进行治理的责任，故在社区治理方面，如果让其做一些零碎的事情还较具可行性，而如果让其直接成为社区的治理主体融入共同治理格局，则必然会令其备感“气短”或者“心有余而力不足”。

社区治理其实是对社区公共事务进行互动、协商、合作的过程。社区公共事务需要各治理主体积极参与才能体现出共同的意愿，形成共建与共享格局。然而，由于长期以来受传统文化和计划经济影响，在社区所体现出的管理与治理相磨合的这种由传统治理模式向新型治理模式过渡过程中，社区组织由于缺乏行政力量支撑和外部资金支持，最终很容易异化为传统治理窘境与现代治理不成熟的困惑杂糅在一起的碎片模式，结果最终形成的治理模式相当松散，即在放弃传统单一治理模式之后，新架构的共同治理模式却迟迟不能进入有效治理状态。

（四）基层“两委”秉承传统角色，尚未融入现代治理格局

由于受传统担当角色的影响，国家权力在基层社会有着较强的社会动员与组织能力。然而，这也同时导致村民委员会与居民委员会在作为基层自治组织发挥基层治理作用的过程中，实际上充当了政府管理角色的职能，即成了基层政府的延伸办事机构［9］。故而，村民委员会与居民委员会自身就难以避免地带有过于浓厚的传统行政色彩。在这样的情况下，其当然也不知道如何融入现代治理格局，因为其大多数的日常工作基本上就是执行政府指令，缺乏自治意愿和进入现代共同治理格局的源动力。

对于社区共同治理这种时代呼唤的先进治理模式的认知，大多数村民委员会与居民委员会只能停留在纸面上、文件上或者是对党和政府的政策宣传上。至于如何作为治理主体在社区共同治理中发挥作用，具体应当扮演哪一种角色，是做好演员还是成为社区治理的总导演，基层“两委”就更是难以把控并有效地施展出来，而且它们也缺乏自信和具体实施的方案及策略。如果遇到上级部门调研或者考核其参与共同治理模式的成效，则其就只能滞留在“上级怎么安排，我怎么做”的传统政令模式执行层面上。

三、建构社区共同治理模式的法治化路径

党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国总目标，是党在社会治理理念方面的新探索；而中央全面依法治国领导小组的成立，则为建构社区共同治理模式指明了前进的目标和方向，亦为如何建构社区共同治理模式提出了法治化的要求。

健全社区治理制度能使社会更加稳定和国家安全更有保障，这就需要参与社区治理的主体能够以建构社区治理共同体为己任，并代表社区整体权益对社区进行有效治理。具体到针对城乡社区多元、多主体治理模式下，如何建构社区共同治理的法治化机制，笔者特提出如下建议。

（一）建构专门化人才培养机制，提升共同治理专业化水平

社区治理工作是社会系统工作的重要组成部分。在新的社会治理格局下，个体居民与各类社区、社会组织共同开展社会治理实践，真正打造出社区治理共同体新局面，则离不开专门化人才的培养。重视基层社区自治人才的培育工作，同时筛选社区工作者骨干作为社区治理领军人才培养对象，有助于提升社区共同治理的专业化水平，增强社区治理中“共同治理”的百分比含量。需要将上述动作转化并形成专门化人才培养的制度和机制，这样才能为创建社区治理共同体提供有效要件。通过专业、专门化人才融入社区共同治理，在其带动下创造良好治理氛围和治理干劲，从总体上就会推动和提升社区共同治理的质量和水平。

城乡社区治理的成功与否，将是实现当前构建共有、共建、共享社会共同治理新模式的关键所在［10］。党的十九届四中全会明确提出完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，就是对上述治理理念的具体架构，充分显示了我们党对建构社区共同治理体系的肯定，成为在社区建构专门化人才培养机制的政策依据和理论渊源。在党委领导的基础上强调民主协商和在法治保障的基础上强调科技支撑，就是对社会治理体系科学内涵的进一步丰富和完善。而强调民主协商和法治保障，则是建构专门化人才培养机制和创建社区治理共同体的必然要素。

（二）建构以治理主体参与度为指标的考核机制

强化法治思维与法治意识，提升运用法治方式开展行政管理的能力，是当前我们在推进基层社会治理时必须要解决的一个认识论方面的问题，否则就无法对治理主体与治理对象进行划分。故需要充分认识到的是，在新的社区共同治理格局下，治理主体应当是社区全体居民，而治理对象则应是社区内的所有公共事务。

跟上新时代与新形势的要求，树立正确的法治思维与法治意识，还是时下我们不少人正在面临的挑战；而正确厘清全面依法治国、建设社会主义法治国家的真正内涵，也仍然还是不少人需要努力学习和深入研究的理论内容。过去我们讲基层社会治理时，大家都认为治理主体就仅仅是政府，治理对象是社会事务，因而对治理情况进行考核的依据往往就是政府的治理成效和达到的指标；而对社会民众的获得感与参与度的关注面却往往不是很大，甚至根本不予关注。而且对于社区治理成效，也没有设计出以社会民众参与度进行量化考核指标的机制，这必然造成社会民众“事不关己、高高挂起”的忽视甚至漠视社区治理成效的情形。

在现代社会共同治理模式下，由于在基层社会治理中每个主体都是参与者，同时也是利益获得者，这就改变了原有治理格局中基层政府可以单方面将治理成果转变为政绩利益的情形。从行政法治视域来看，社区不仅仅是公民赖以生存的基本空间，而且是公民享有权利，参与自身事务与公共性事务管理的起点。在“共建共治共享”的社会治理氛围下，社会治理人人有责，人人都应当作为治理主体参与社会治理。社区居民成为社区治理的当然主体，故而治理成果的考核不应该再仅仅局限于政府考核层面。在新的治理格局下，由于参与基层社会治理的诸多主体之间存在着基于文化多元发展的共同利益，故治理主体的参与度、满意度都应当成为考核的技术指数。在社会共同治理模式基础上形成有效治理成果，让其既作为基层社会集体行动的表现形式，也成为群众和社会组织对政府行为进行约束和考核的方式。

（三）建构多元多主体的共同治理互动机制

治理是一个上下互动的过程。它主要通过合作、协商和伙伴关系，确立认同和共同的目标来实施对公共事物的管理。治理的最佳状态应当是实施善治加共治。然而由于我国传统的社会管理组织体系带有浓厚的行政主导色彩，治理结构通常呈现出主要是以政府为单一治理主体的单中心治理。治理主体呈现“单一化”特征，极大地压缩了其他力量参与公共事务治理的空间，而多元多主体的共同治理互动机制则一直未有效建立起来。

建构多元多主体治理互动机制，就是要在社区治理主体中融入社会组织、社会力量等多元主体进行治理；要建构推动党员、群众、志愿者、网格员、妇联、合作社、个体业主等主体积极融入多元治理机制。要推进社区治理体系和治理能力现代化，就要重视社会组织、社会力量参与社区自治和共同治理，建构着力引导和培养机制，使其成为足可倚重的社区治理要素。

通过社会力量可以有效地制约和监督公权力在法治轨道内运行情况，实现行政法治。要充分认识社会组织等多元主体在共同治理中所具有的天然优势，在行政法治框架下成立专业社会组织并推动其发挥相关的共同治理作用，增强社会多元治理主体的积极性、主动性和创造性。

（四）确立资源投入渠道与法治服务通道

资源投入方面，主要包括公共设施投入和公共服务投入两个部分。社区公共活动需要经费支持，需要依法依规设置专项资金并以明文规定的形式对其提供制度化保障。在法治服务方面，主要应当引导社区组织和社会力量在社区共同治理过程中逐步走向法治化。

政府法治部门应当提供框架性规则对社区共同治理进行规范化的指导，比如社区共同治理规范样本或社区居民自治公约范本等。对于社区公约应当包含哪些内容，要符合哪些法律法规等政府要进行指导，并且在现行法律框架内限定原则、要素和基础框架；否则，在社区多元自治过程中，如果各行其是而导致制定出的社区居民自治公约违背了现行法律规定和政策要求，则必然导致社区共同治理进入杂乱无章状态，不但不能达到社区“共同治理”效果，反而产生社区“共同乱来”乱象，长此以往则必然对整个社会的共建共治产生危害，甚至可能导致社会治理秩序进入混乱场面。