王文宁 马欣 盛思瑜

摘要对2019-2020年常州市武进区的托育机构的数量、类型、性质等方面的发展情况进行调查，发现2年间该区托育机构逐渐规范化，普惠性也有所发展，政府缺位、市场失灵的情况有所改善。深入调研摸查、加强政策供给、保证师资培养等策略促进了托育机构的发展。但托育服务仍存在公益性不足、制度不完善、师资队伍不稳定、忽视教育性的问题，建议通过加大经济投入、健全制度、加强师资队伍建设、明确教育部门的职责等方式促进该地区托育服务的科学发展。

关键词 托育机构 婴幼儿照护 普惠

中图分类号：G618文献标识码：ADOI：10.16400/j.cnki.kjdk.2021.19.061

InvestigationonthePresentSituationofNurseryInstitutionanditsCountermeasures

——Taking Wujin District， Changzhou City for example

WANG Wenning， MA Xin， SHENG Siyu

（Changzhou Vocational Institute of Textile and Garment， Changzhou， Jiangsu 213000）

Abstractby investigating the development of the number， type and nature of Nursery institution in Wujin District of Changzhou City from 2019 to 2020， this paper finds that the Nursery institution in this area has been gradually standardized， the Inclusive has developed， and the absence of the government and the failure of the market have also been improved. Through in-depth investigation， it is found that the strengthening of policy supply and the guarantee of teacher training have promoted the development of Nursery institution. However， there are still some problems in Nursery institution， such as insufficient public welfare， imperfect system， unstable teaching staff， neglect of education and so on. This paper will suggest that the increase of economic investment， the improvement of the system， the strengthening of the construction of teaching staff， the clarity of the responsibilities of the education department and other ways to promote the scientific development of Nursery institution in this area.

Keywordsnursery institution； infant care； inclusive

1常州市武進区托育机构的现状

1.1常州市武进区托育机构的基本情况

托育机构数量和托位数。2019年8月前，3岁以下婴幼儿的照护服务机构111家，受疫情影响和规范管理，截止2020年底常州市武进区托育机构有64家，托位有3225个。

托育机构的类型。目前托育机构的形式有三种：独立托育机构、幼儿园开设托班、早教培训机构兼营。63家机构中独立托育机构有家3家、幼儿园开设托班的有9家、早教培训机构兼营机构51家。

机构性质。托育机构分为营利性和非营利性，目前常州市武进区以托育营利性机构为主。2019年至2020年该区公办的托育机构从0增加了3家，1家是在幼儿园本部开设托班的形式，另外2家是在幼儿园教育集团单独设立的托育中心。

登记机关。目前托育机构的登记机关主要有民政部门、市场监督部门登记、教育部门，有的机构虽然在市场监督部门进行了登记，但是在经营范围立并没有注明“托育服务”，多为教育咨询类。在常州市出台的管理办法中注明托育机构需要在注册登记后在各区卫生部门进行备案，但目前备案的只有4家机构。

1.2常州市武进区托育服务发展呈现的特点

托位数量高于平均数，发展仍存在挑战。截止2020年底，常州市武进区托位有3225个，常住人口127万人，每千人口拥有3岁以下的托位数为2.5个，高于全国1.8个的水平。按照国务院制定的2025年达到每千人口拥有3岁以下的托位数4.5个的目标，到2025年常州市武进区需要提供的托位约5805个，在4年内常州市武进区还需增加约2500个托位。

公立力量逐渐加入，普惠性亟须推进。2019年8月前，3岁以下婴幼儿的照护服务机构111家，均为民办。2020年公办的托育机构从无增加了3家。目前在63家托育机构中，只有1家是普惠性质托育机构，且在中心城区。托育收费在1000元/月-6000元/月，在2019年的调查中发现常州市75%的0-3岁婴幼儿家庭购买托育服务的支付能力在1500元之内，其中低于1000元支付能力的家庭占18.75%，而支付能力超过2500元的家庭只占12.5%。对于许多家庭来说托育的收费较高，普惠性不足。

管理逐渐规范化，登记备案较薄弱。在2020年上半年的调查中武进区共有托育机构80多家，25%不合格，有些甚至是既没有注册登记也没有卫生许可的“三无”机构。卫健委采用“提升一批、整改一批、关停一批”的工作办法规范托育市场，2020年年底，托育机构数量为63家，虽然数量上减少了，但是提升了托育机构的整体形象和质量。

2常州市武进区托育服务发展的有益经验

2.1深入调研，摸清托育服务的家底

2019年4月，武进区在对托育市场进行排查整治，排查出0-3岁婴幼儿的无证非法托管点44个。2019年8月，市卫健委组织开展0-3岁婴幼儿托育服务机构的调研。2020年4月，为加强新冠疫情时间托育机构的管理，市卫健委对全市托育机构现状进行一周的专题调研。武进区卫健委多次联合其他部门对照护机构进行走访，掌握托育机构的一线情况。多种形式的调研，能摸清托育行业基本现状，为制定科学合理的发展政策做准备。

2.2建立政策法规体系，婴幼儿照护服务有法可依

国务院印发了发展意见之后，常州市政府在2020年4月发布了《常州市促进3岁以下婴幼儿照护服务发展实施方案》，制定了五年的发展目标，明确了卫健委、市教育局等20个相关部门的职责。在2020年6月发布了《常州市3岁以下婴幼儿托育机构设置标准（试行）》和《常州市3岁以下婴幼儿托育管理规范（试行）》，对托育机构的设置标准、保育人员的准入资格等进行了详细的规定。各项政策的制定，促进托育服务的规范化，政府缺位、市场失灵、家负全责的状态得到改善。

2.3省市区三级联动，共促进行业发展

自《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的意见》以来，江苏省多次召开人口家庭工作会暨托育服务工作推进会，总结江苏省托育行业发展较好的南京市的发展经验，从全省遴选3岁以下婴幼儿照护服务专家库，指导各地区的托育服务的发展。常州市及各区开展组织培训班提升托育机构工作人员的保健能力，如2020年8月市卫健委组织了第一期托育机构卫生保健人员上岗培训班。2021年4月，区人社局、区卫健局主办，区就业服务中心、区妇计中心联合承办武进区托幼托育机构保育员技能专项培训班。

2.4地方高校开展相关专业，保证师资供给

常州市目前2所本科院校开设学前教育专业，2所高职院校开设幼儿发展与健康管理专业，1所中专层次的幼儿师范学校，本地区的托育相关专业的各级学校为托育行业提供了专业的人才。以常州纺织服装职业技术学院为例，该专业自2017年开始招生，第一届实习生赶上了常州市托育行业发展的元年，目前在校生有1000余人。2020年教育部印发《职业教育专业目录（2021年）》，规定幼儿发展与健康管理更名为婴幼儿托育服务与管理，明确了高职高专培养人才的目标即培养从事胜任婴幼儿教育与保育、家庭教育指导、健康管理等岗位的高素质应用型人才。

3常州市武进区托育机构问题分析

3.1制度不健全，发展不规范

托育机构的备案登记制度、信息公示制度和质量评估制度还不健全。虽然在《常州市3岁以下婴幼儿托育管理规范（试行）》明确规定了登记备案的工作方法，在办法中规定非营利性托育机构的名称为“行政区划+字号+托育园”，注册营利性托育机构的名称可包含“托育”字样，经营范围核定为“托育服务”，并注明全日制、半日制或计时制。在“天眼查”平台上查询有些开展托育服务的机构经营范围没有注明“托育服务”，也没有注明服务机制。在信息公开方面也存在不完善的问题，在常州市卫健委和区卫健委的官网上不能查询到托育机构的白名单和黑名单。另外，还未制定明确的托育机构各级别的评估标准。

3.2财政投入不足，普惠性托育发展较慢

虽然各地托育服务发展办法明确建立普惠的托育服务体系，但是投资托育前期需要投入大量资金，民营机构很难做到普惠。有调查显示托育机构前期投入大概需要30-130万。[2]虽然国务院发布了《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠的公告》，但是在减免税收等政策落地时还存在着手续繁多、补贴未及时到账的问题。民营的托育机构盈利大概需要2-5年，若没有财政支持，会导致托育机构的存活时间变短。疫情期间，由于幼儿无法入托，托育机构无法收费用导致教师工资无法按时发放，使大量托育机构的教师流失。对于公立的幼儿园开设托班依然面临着问题及挑战，“二胎”政策的放开，使社会迎来了生育的小高峰，许多幼儿园在服务3-6岁儿童时已经出现了师资匮乏、场地缺少的问题，对于许多公立幼兒园来说已经无暇开设托班。目前常武地区开设独立托班两个公立幼儿园均是成立了幼教集团，旗下有多个幼儿园，能实现盈利的幼儿园。

3.3从业人员资质要求较高，市场难以满足

《常州市3岁以下婴幼儿托育机构设置标准（试行）》中规定幼健人员应具有相关专业的大专及以上学历，同时持有教师资格证和中级及以上育婴师证书。而通过调查发现同时持有教师资格证和中级及以上育婴师证书的毕业生在就业选择上依次是公立幼儿园、私立幼儿园、托育机构。明确的要求能促进托育人员提供专业的服务，但这一要求对于现阶段的托育机构来说还存在困难。另外幼儿教师资格证书考核的是3-6岁儿童的保育和教育知识与能力，与托育机构要求的0-3岁的保教知识与能力要求不相匹配。

3.4卫生健康部门牵头，教育性不足

常州市要求各辖区按照“政府引导、部门协作、家庭为主、多方参与”的方式来支持婴幼儿照护机构，目前托育机构的管理中以卫生部门牵头，在卫生部门组织的培训中以保育为主，忽视0—3岁保教的“育人”功能，未注重托育工作人员教育能力的提升。基于0—3岁婴幼儿托育服务公益性与教保性的属性定位，教育部门和卫健部门在婴幼儿托育事业发展中均应发挥“排头兵”的重要作用。

4常州市武进区托育机构发展对策

4.1健全管理制度，提高服务质量

目前常州市已有2个区已经出台了3岁以下婴幼儿照护服务工作的发展方案，包括武进区在内的3个区还没有出台具体的发展方案。各区应该根据本区的情况制定发展方案、明确发展目标以及工作办法。另外还需要健全托育机构备案登记制度、信息公示制度和质量评估制度，提高托育机构的服务质量和声誉口碑，打造让婴幼儿幸福、家长放心的托育机构。

4.2公共财政投入与柔性调节机制并重

首先政府需要加快推動育幼公共服务供给侧改革，但目前国情背景下，育幼公共服务必须要加入柔性调节机制。“柔性机制”即非底线福利责任主体的多元化，武进区可充分利用当地的具有实力的企业和国家高职教育发展综合改革实验区——科教城，采用单独或者联合的方式进行办学，如江苏食品药品职业技术学院联合e-BABY国际教育集团开设托班，为本单位的职工子女提供托育服务，并在有余力的情况下辐射附近的社区。

4.3加强婴幼儿服务体系队伍建设

利用本地教育资源，提高职前培养质量。常州市应积极提高开设学前教育、婴幼儿照护专业的院校的培养质量， 2020年1月教育部公布了第三批“1+X幼儿照护”职业技能等级证书，其中“幼儿照护”是适合0-3岁从业人员的证书，但是目前常州市还没有“幼儿照护”的试点和考点。有学校已经具备了“幼儿照护”的师资，但是由于该项考试每生需要约400元，学校需要补贴考试费用，高额的费用成为学校申请考点的阻碍，政府应该联合院校推动1+X“幼儿照护”试点和考点落户常州。另外，应积极利用本地的教育资源，推进3所开设在学前教育专业的学校设立专门的培养方向，增设相关课程，扩大招生规模，促成学校开设婴幼儿托育服务与管理专业的2所高职院校通过中高职衔接、高职本科贯通等方式培养大批专业的保育人才。

丰富职后培训，保障托育人员的待遇。由于常州地区托育还处于起步阶段，可采用走出去和请进来的方式进行。组织从业人员去托育服务较为发达的地区如南京参观、跟岗学习来提高实践能力，另外邀请0-3岁专家采用讲座、培训的形式对托育服务人员进行指导。合理制定0—3岁婴幼儿教师、保育员、育婴员、保健员等各类从业人员的薪酬标准和工资增长机制，保障其基本工资不低于当地居民平均收入水平。提高托育行业对人才的吸引力，降低托育行业的教师的流动性。

明确教育部门的责任主体地位。托育服务服务内容既包括儿童照料和看护服务，也包括认知能力提升等早期教育服务。而目前的照护机构既有重“托”轻“教”也有重“教”轻“托”的模式，这些模式都不能促进婴幼儿的全面发展。托育机构快速稳妥发展托育服务事业离不开现有学前教育资源，教育部门可利用学前教育资源，发展托底性公立托育机构，同时出台托育服务的教育标准，提高监管各类托育机构的教育质量。

基金项目：2019年江苏省高等学校大学生创新创业训练项目“家长早教需求及市场供给研究——以常州市武进区为例”研究成果（201912807007Y）；常州纺织服装职业技术学院2020年教师企业实践锻炼项目成果

参考文献

[1]李沛霖，王晖，丁小平，等.对发达地区0-3岁儿童托育服务市场的调查与思考——以南京市为例[J].南方人口，2017，32（02）：71-80.

[2]庞丽娟，王红蕾，冀东莹，等.有效构建我国0—3岁婴幼儿教保服务体系的政策思考[J].北京师范大学学报（社会科学版）， 2019（06）： 5-11.

[3]洪秀敏.破解育幼公共服务支出的难点[J].中国经济评论，2021（03）： 73-76.