丑迎 万凯 闫慧敏

摘要：本文在国土空间规划背景下，明晰了新规划、新形势下国土综合整治与修复的战略和任务，基于额济纳旗国土空间各类要素的特点，研究国土综合整治与修复体系的构建，通过构建体系，提出整治模式，以期为后续国土空间规划工作提供参考。

关键词：空间规划；综合整治；修复体系；整治模式

1.引言

国土空间规划背景下，国土综合整治的概念和内容不断深化，已上升为国家战略。我国国土综合整治工作仍处于探索阶段，其内涵、内容、规范等方面还未形成统一的管理体系。

传统的整治规划系统性、协调性、优化性不足，从传统的整治模式、整治目标、整治内容以及资金投入形式来看，均不能满足国土空间规划的新要求。在生态文明理念下，国土空间规划背景下的国土综合整治是在以人为本的基础上，强调因地制宜、空间品质；注重资源利用效率、修复受损生态系统；打造宜居生活空间、宜业生产空间。生态保护修复必须实行自然资源统一监管、生态环境综合整治，“生产、生活、生态”三生空间统筹规划[1]。

国土空间规划背景下的国土综合整治坚持生态文明战略为统领，优化国土空间开发格局，加强生态系统整治修复保护力度，全面促进资源集约节约利用，共同打造“山水林田湖草”生命共同体。

2.新形势下的战略与任务

新形势下，随着明确国土空间生态修复新的职责，土地整治顺应这一时代要求，也须向国土综合整治与生态保护修复转型，实现外延拓展和内涵提升[2]。开展国土综合整治，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要实践，是实现土地整治向规划管控和空间治理转变的一项土地管理制度，是自上而下的顶层设计，是自然资源系统履行统一国土空间用途管制和生态保护修复职责、实施乡村振兴战略的抓手。国土综合整治是在保留传统土地整治做法的基础上，突出以村庄规划为统领，以制度创新为重点，整合各类建设项目和资金，实施全域全要素整治，筑牢耕地和生态保护红线，有效推动了空间规划落地和用途管制。

国土综合整治作为人类采取综合措施对某一空间范围内的国土资源进行开发、利用、整治、保护等全部活动，最终实现永续发展的过程，已被视为服务于国家顶层战略的重要内容，是推进现代化建设的重要动力、统筹城乡融合发展的关键抓手、推进新型城镇化和乡村振兴的核心平台和实现生态文明的建设路径。

3.研究区概况

额济纳旗位于内蒙古自治区最西端，东南与阿拉善右旗相连，西和西南与甘肃省毗邻，北与蒙古国接壤，边境线长507km。全旗总面积11.46万平方公里，是内蒙古自治区面积最大、人口最少的旗。

額济纳旗地形由西南向东北逐渐倾斜，呈四周高，中间低平状，海拔高度在898m～1598m之间。地貌主要由戈壁、低山、沙漠、河流、湖泊和绿洲等构成。发源于青海省祁连山北麓的黑河（古称弱水、上中游称黑河、入旗境称额济纳河）是额济纳的母亲河，由南向北，经甘肃省张掖、高台、金塔等市县入旗，至巴彦宝格德（狼心山）分为东、西两条河，向北又分为19条支流，最后汇入东、西居延海，形成3.16万平方公里的额济纳绿洲[3]。

2019年，额济纳旗实现地区生产总值37.05亿元，三次产业结构比调整为5.4∶26.5∶68.1。固定资产投资完成20.5亿元，社会消费品零售总额15.3亿元，城镇常住居民人均可支配收入43920元，农村牧区常住居民人均可支配收入25276元。

4.国土空间整治与修复体系研究

多年来，额济纳旗一直把生态文明建设放在突出位置，坚持以生态为要，着力筑牢祖国北方重要的生态安全屏障。综合考虑到额济纳旗生态脆弱、耕地质量偏低、裸岩石砾地面积较大等问题，开展国土空间生态修复、加快相关技术研究和创新尤为重要。

4.1体系构建思路

根据额济纳旗资源现状特点，将建立四个方面的指标体系，分别为理清国土空间要素、明晰现有标准与内容、研究整治修复体系和展望体系管理（图1）

4.2国土空间要素

国土空间规划背景下，更加注重“山水林田湖草”资源的保护，国土空间整治与保护修复的要素内涵为国家主权管理地域空间内土地及其上的资源综合。将国土空间要素分成自然生态空间和城乡地区两大类，自然生态空间主要包含山水林田湖草等多元要素，城乡地区主要针对低效用地和城市更新两个方面。

针对额济纳旗的资源特点，在后续的研究中，可选取矿山、水体、森林、农田、草原、湿地、湖泊、河流、城乡低效用地、城市更新区等要素进行研究。

4.3现有标准与内容

近年来，矿业领域高度重视矿山地质环境保护与治理等工作，先后颁布、实施了相关的保护条例、建设方案、保护与治理规划等多项内容。2018年10月1日起正式实施的《非金属行业绿色矿山建设规范》等9项推荐性行业标准，属我国首部绿色矿山建设行业标准。就土地整治、耕地保护领域而言，已发布实施了5项国家标准、27项行业标准、150多项地方标准，初步形成了以“项目管理”为需求，以“过程控制”为重点的土地整治标准体系[4-5]。此外，水资源、森林和草原等自然资源，也都有相关的法律法规配套形成保护体系。

将现有标准与内容运用到新规划背景下，还是存在一定的局限性，如从技术角度难以准确反映生态系统的整体性、安全性、稳定性，以及支撑生态修复标准的制订等方面还不足[1]。

4.4整治与修复模式

阿拉善盟曾经是内蒙古自治区沙漠面积最多、土地沙化最严重的地区，被称为中国沙尘暴西北路径的主要通道和重要策源地。境内有腾格里沙漠、巴丹吉林沙漠、乌兰布和沙漠。早在20年前，中央电视台《新闻调查》播出专题节目《沙起额济纳》，引起中共中央、国务院高度重视，引发了全社会对阿拉善生态问题的广泛关注。同年，国务院做出对黑河水量实施统一调度的重大决策，以此来改善当地的生态环境，取得了非常显著的治理效果。现阶段，森林生态服务功能有待提升，沙化和水土流失等土地退化问题依然存在。

额济纳旗探索生态—保护—旅游深度融合的“自然保护+城乡发展同步”治理模式，逐步推动全域山水林田湖草生态保护修复工程全覆盖，绘好“山水画”，逐梦“绿洲美”，推进山水林田湖草修复治理。城乡的国土价值和人居环境与自然生态系统密不可分，两者在山水林田湖草共同体等理念的指引下，呈现综合化的交织状态。

因此，需要构建综合系统的多目标、多手段的整治和修复格局，针对生态保护、土地综合整治、矿山生态、水环境保护与城市有机更新进行综合考虑与设计。

通过研究，将额济纳旗修复模式定位为以生态保护修复为主的“山水林田湖草”综合整治模式和以城乡低效用地为主的“城市更新”综合整治模式。

4.4.1山水林田湖草综合整治模式

现阶段，我国生态修复的研究内容和实践较多地关注于水土保持领域，额济纳旗涉及很多自然要素的整治与修复工作，但同其他项目区类似，研究对象多数都在某一具体范围展开，或扩展至小流域的完整自然地理单元层面[6]。自“山水林田湖草生命共同体”的概念提出以来，我国有很多城市相继开展了相关的生态保护与修复的工作，多以工程类项目居多。

额济纳旗通过开展黑河水环境治理、水生态保护、沙化土地治理、林地草场保护、矿山治理、农用地整治、低效用地等方面工作，推进国土空间要素综合治理，使额济纳旗的生态环境得到有效改善，水源涵养和防风固沙功能显著提升。

4.4.2“城市更新”综合整治模式

根据额济纳旗现状用地情况的调查和评价，结合额济纳旗未来发展需要，重点实现国土空间再生和功能重塑。

在生态文明建设和新型城镇化的时代背景下，国土空间呈现出以存量为主的利用阶段。存量规划通常指在保持建设用地总规模不变、城市空间不扩张的条件下，主要通过存量用地的盘活、优化、挖潜、提升而实现城市发展的规划[7]。

城镇低效用地再开发，当前主要有“城镇低效用地再开发”“三旧”改造和“城市更新”三种[8]，2007年广东省佛山市成为全国第一个明确提出“三旧”改造的城市。2013年2月原国土资源部确定内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西10个省（市）开展城镇低效用地再开发为期4年的试点工作。2016年11月全国范围内开展城镇低效用地再开发。经过十年的发展，一些城市的内涵和再开发类型不尽相同。

结合额济纳旗自身定位及发展特征，以优化空间格局、提高利用效率、优化资源配置、改善人居环境等为工作原则，对城镇低效用地再开发。额济纳旗属于典型的建设用地紧缺型的旗县，尤其是交通用地。建议其再开发的类型以低效产业用地更新和存量建设用地再开发为主要方向，积极推进城乡用地增减挂钩项目建设，推动土地利用由重“增量”向重“存量”转变。

5.结语与建议

5.1结语

在新规划背景下，各类自然要素的修复实践已逐渐超出单一的生态学研究范畴，国土空间综合整治与修复是基于各类国土空间要素，与自然地理、社会经济、人文活动等紧密结合。本文基于额济纳旗本地资源要素，探讨建立额济纳旗国土空间整治与修复体系，提出“山水林田湖草”综合整治模式和“城市更新”综合整治模式，以期为额济纳旗后期国土空间总体规划战略提供参考基础。

5.2建议

建立整治与修复保护制度，健全完善相应的工作机制，聚焦整治修复重点区域，打造国土空间整治修复重点工程，因地制宜、突出特色地把“山水林田湖草是一个生命共同体”贯穿在额济纳旗国土空间总体规划全过程中。

制度构建，实现国土空间各类要素与多方协调共治。摒弃旧有观念，部门利益，以国家利益为最高原则完成国土空间规划[1]；通过制度构建，多方共治，实现国土空间“整体保护、系统修复与综合治理”预期。

建立新型的绿色融资平台，引入社会资本、民间资本以及个人资金。资金是推动城镇低效用地再开发的关键，与新增建设用地相比，拆迁补偿、安置、建设成本较高[9]。充分发挥“新型政府主体”在山、水、林、田、湖、草保护与修复工作中的作用，积极调动公众的积极性，充分体现“人民主体”地位，实现全民共享发展成果。

参考文献：

[1]白中科，周伟，王金满，等；试论国土空間整体保护、系统修复与综合治理[J].中国土地科学， 2019， 33（2）：1-11.

[2]贾文涛.从土地整治向国土综合整治的转型发展[J].中国土地， 2018（05）：16-18.

[3]额济纳旗人民政府.

[4]郧文聚.以创新引领土地管理制度持续完善向前[N].中国自然资源报， 2019-01-22（3）.

[5]高世昌.国土空间生态修复理论与方法探讨[J].中国土地， 2018（12）：40-43.

[6]曹永强，郭明，刘思然，等；基于文献计量分析的生态修复现状研究[J].生态学报， 2016， 36（8）：2442-2450.

[7]邹兵.增量规划向存量规划转型：理论解析与实践应对[J].城市规划学刊， 2015（5）：12-19.

[8]林坚，叶子君，杨红，等；存量规划时代城镇低效用地再开发的思考[J].中国土地科学， 2019（9）：1-8.

[9]刘新平，严金明，王庆日，等；中国城镇低效用地再开发的现实困境与理性选择[J].中国土地科学， 2015， 29（1）：48-54.