赵鹏雷

（辽宁省生态环境保护科技中心，辽宁沈阳 110161）

1 引言

在环境影响评价中，居民住宅是对建设项目产生的环境影响特别敏感的区域，是重点关注的环境保护目标，建设项目影响范围内其他企业的环保手续情况也需重点关注，建设项目周边居民和企业因对环境影响评价文件审批不满而产生的纠纷屡见不鲜。在一些建设项目的环境影响评价工作中（如风电场、矿产资源开发等建设项目），经常遇到建设项目边界范围内或安全、环境等防护距离内存在果园看护房、工业设施等未取得土地手续的建筑，在实践中建设单位和行政机关却往往忽略对建筑的鉴定环节，直接将有无房产证照作为界定违章建筑的依据，误认为违章建筑均不属于公民合法财产。实际上，对建筑合法性的认定必须以国家的相关法律为依据。本文结合典型的财产损害赔偿纠纷案例，提出环境影响评价中应重点关注的违章建筑性质确认等问题，以避免产生非法侵害违章建筑等纠纷。

2 违章建筑的界定

违章建筑主要分为两类：一是建设者未取得建设工程规划许可证擅自建设的建筑物；二是建设者未按照建设工程规划许可证的规定而擅自建设的建筑物。前者属于实质违法，后者属于程序违法，因此对违章建筑的认定应同时考虑实体法和程序法的规定。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条分别针对“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”和“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的”情形，作出责令停止建设、限期改正、拆除、罚款等规定。第六十六条针对“未经批准进行临时建设的；未按照批准内容进行临时建设的；临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的”情形，作出责令限期拆除，可以并处罚款的规定［1］。

《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十八条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”［2］

依照《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》可以对大部分违章建筑进行处理，比如《中华人民共和国气象法》中规定“在气象探测环境保护范围内，违法批准占用土地的，或者非法占用土地新建建筑物或者其他设施的，依照《中华人民共和国城乡规划法》或者《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处罚”［3］，但这两部法律并未涵盖违章建筑的界定范围。事实上，我国法律对违章建筑的限制很多，范围也很广，比如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国文物保护法》等法律，分别从不同角度对相关建筑物、构筑物的建设作出了限制性规定，有关部门在界定违章建筑时，必须充分考虑上述法律。

3 财产损害赔偿纠纷和裁判

根据“中国裁判文书网”湖南省湘潭县人民法院（2017）湘0321 民初94 号财产损害赔偿纠纷一审民事判决书和湘潭市中级人民法院（2017）湘03 民终1684 号财产损害赔偿纠纷二审民事判决书，一家煤矿企业于1995 年与刘某某签订了《房屋拆迁协议书》，并如约支付了拆迁赔偿款，但刘某某没有按约定将新建房屋搬迁至煤层顶板外的安全地，仍在煤矿企业所属的开采范围内合法重建了一栋两层楼的混砖结构楼房，《土地使用权证》登记的用地面积为204 m2，并建有附属杂屋、水泥坪等。由于受地下采煤机抽水影响，刘某某重建的房屋受损，要求煤矿企业承担赔偿责任，刘某某提供的由第三方作出的维修价格评估报告的房屋建筑评估面积为562 m2［4-5］。

煤矿企业因对一审判决不服而提起上诉，其认为已支付了拆迁赔偿款，但刘某某仍在煤矿开采范围内重建房屋，违反了房屋拆迁协议约定。二审时法院认为，刘某某违反了协议约定，对于刘某某主张的二次危房赔偿，煤矿企业免责，但煤矿企业未提交证据予以证实，且现刘某某的房屋因煤矿企业侵权造成损失，煤矿企业应当承担侵权造成的损失，故对于煤矿企业的该上诉意见未予以采纳。煤矿企业还辩称，刘某某房屋用地面积204 m2，鉴定房屋建筑面积为562 m2，与事实不符，超出《土地使用权证》登记的面积系违法建筑，不受法律保护。对此，法院认为，因刘某某房屋系集体土地上用地面积，建有两层房屋和其他附属设施，由其修建和使用多年，亦是刘某某的财产，故对煤矿企业的该辩称未予以支持。该案2017 年6 月一审判决和2018 年1月二审判决均要求煤矿企业按照由第三方作出的维修价格评估报告确定的金额赔偿刘某某房屋损失费。

4 行政案例裁判要旨

根据《中华人民共和国民法典》第四百六十二条规定：“占有的不动产或者动产被侵占的，占有人有权请求返还原物；对妨害占有的行为，占有人有权请求排除妨害或者消除危险；因侵占或者妨害造成损害的，占有人有权依法请求损害赔偿。”［6］因此，占有人对于他方侵占或者妨害自己占有的行为，可以行使法律赋予的占有保护请求权。该案例最值得借鉴的内容在于，即便刘某某的房屋属于违章建筑，其对违章建筑也享有法律保护的占有利益，除具有行政执法权的相关政府职能部门依法处理外，他人对违章建筑进行非法侵害也应承担损害赔偿责任。我国一些相关法律中明确了对违章建筑具有行政执法权的政府职能部门，《中华人民共和国城乡规划法》规定，县级以上地方人民政府的城乡规划主管部门或乡、镇人民政府分别是处理城市和乡、村庄违章建筑的行政主管部门；《中华人民共和国土地管理法》规定，县级以上人民政府自然资源主管部门或农业农村主管部门分别是处理违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地和农村村民非法占用土地建住宅的行政主管部门。以上这些部门具有对违章建筑进行处理的行政执法权，也是违章建筑的确认机关，即便是人民法院也无权在审理和执行案件过程中确认违章建筑的性质。

5 拆除违章建筑的行政强制执行主体

行政处罚的执行作为实现行政处罚的必要手段，具有非常重要的作用。如何发挥执行的作用，其中一个重要的条件就是必须要有拥有法定权限的执行主体，即行政强制执行机关。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”［7］

因此，在法律、法规赋予行政机关对违章建筑的强制拆除权的情况下，有关行政机关可以强制拆除违章建筑，例如，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。在法律、法规没有规定行政机关具有违章建筑的强制拆除权的情况下，也并不代表不能依法强制执行，行政机关可以根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，向人民法院申请强制执行。一般情况下，只有在行政机关无强制执行权时，才可以向人民法院申请强制执行，行政强制法没有授予行政机关双重的选择权。2013 年3 月25 日，经最高人民法院审判委员会第1572 次会议通过，对外发布了《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5 号），其主要内容是：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”［8］但是，在其他领域的行政强制执行中也会有不同的情况，比如，《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条规定中，赋予了税务机关既可以自行强制执行，也可以申请人民法院强制执行。从而说明，司法实践中虽然行政强制法没有规定行政机关强制执行申请的双重选择权，但特别法中赋予行政机关选择权的，则依照特别法的规定执行。

6 结论

未得到有关部门批准或未按照规定而建设的违章建筑虽然不合法，但只能由法定行政机关通过法定程序来认定和处理，其他单位和个人非法侵害违章建筑的做法于法无据，被非法侵害者有权依法请求侵权人承担造成财产损害的民事责任。法律意识和法律实践能力是保障工作质量和工作效能的基础，在建设项目环境影响评价文件审批工作中，应当依法对违章建筑进行认定和处理，避免产生不必要的财产损害赔偿纠纷。