梁 燕

（山西省造林局，山西 太原 030012）

退耕还林是国家恢复生态、改善民生的一项重大决策，在山西省已落地实施20年。从上一轮到新一轮，全省累计承担国家退耕还林计划任务188.86万hm2，其中退耕地还林78.47 万hm2。作为政策性最强、受众最广、投入最大的生态建设工程，退耕还林的实施加快了山西省生态文明建设步伐，改善了乡村生态环境，对增加贫困地区农户收入、带动农村产业结构调整、促进乡村振兴发挥了重要的作用。

1 上一轮退耕还林做法和成效

山西省从2000年启动上一轮退耕还林，共实施退耕地还林46.27 万hm2，荒山荒地造林（含封山育林）110.23 万hm2，涉及全省上百万农户近400 万人。截至2018年底，农户享受国家现金补助132.50 亿元，户均1.30 万元，取得了显著的生态、经济和社会效益。

1.1 经验与做法

2000年，山西省在生态脆弱、水土流失严重的黄河流域16 县开展试点，省政府与16个试点县的县长签订了责任状，落实各级政府“一把手”负责制；省、市、县分别成立了领导机构和工程管理办公室。经过不断探索，山西在遭受1950年以来罕见连年大旱的情况下，较好地完成了试点任务。并总结出了“户承包、村申请、乡组织、县管理”的运行机制，以及“户退村还”、“此退彼还”、“户退队还”、“大户承包造林”等灵活可行的组织形式，在全省广泛推广应用，加快了工程建设进度，得到了国务院及有关部门的肯定和支持。2002年，退耕还林在山西全面铺开，时任总理朱镕基来晋考察退耕还林工作后，提出了“林权是核心、给粮是关键、种苗要先行、干部是保证的要求”，当年国家向山西追加退耕地还林6.67 万hm2。

1.2 工程成效

1.2.1 生态环境改善明显

退耕还林实施20年，也是山西生态建设发展最快、成效最大的20年。国家林业局发布的《2016 退耕还林工程生态效益监测国家报告》显示，通过上一轮退耕还林工程实施，全省年涵养水源13.67 亿m3，固碳181.79 万t，释放氧气419.52 万t，滞尘2131.17 万t，年固土2517 万t，减少风蚀地表土872.86 万t，有效遏制了水土流失和风沙危害。

1.2.2 带动农民增收致富

退耕还林的实施，扭转了山西沿袭几百年的广种薄收、滥垦乱垦的局面，乡村开始退出落后的生产发展方式，走上了绿色发展的可持续之路。农户在领取粮款补助的同时，从繁重的陡坡地耕作中解放出来，由靠天吃饭向种植、养殖、农产品加工、乡村旅游、外出务工等多元化增收转变，有效地促进了农村产业结构调整和经济的发展。刺槐是山西省上一轮退耕还林主栽的阔叶树种，面积达到20 万hm2以上，槐花提供的丰富蜜粉资源为蜂业发展奠定了基础，也为蜂产品加工带来了机遇。夏县埝掌镇2002年退耕地栽植花椒119.37hm2，经过工程10 多年的示范、带动作用，目前全镇花椒种植面积已经达到667hm2，年产量1500 余t，每公顷年均收入12 万元。当地被解放出来的青壮劳力选择外出打工，占到山区总人口的50%以上，年可创造劳务收入1800 万元。

1.2.3 促进乡村生态意识转变

退耕还林让祖辈生活在山区、饱受贫穷的农民开始转变观念，走出大山，主动融入当地社会经济发展的大潮之中。退耕还林工程对农户增收、子女教育、基础设施改善、乡风文明等方面产生了积极的影响，推动了乡村经济社会发展。同时，退耕还林拉近了林业与群众的距离，让生态文明理念深入人心，爱绿护绿意识逐步形成，林业拉动乡村经济的潜力和优势逐渐显现，提高了社会资本参与林业的积极性。

2 新一轮退耕还林增绿增收双赢

退荒退贫，还绿富民，是新一轮退耕还林在山西的真实写照。山西省委、省政府将实施好新一轮退耕还林工程，作为改善生态环境和推进“十三五”期间脱贫攻坚的重中之重，创新举措，大力推进。2014年至2018年底，全省已实施完成新一轮退耕还林还草25.32 万hm2，基本实现了25°以上坡耕地应退尽退，有力地促进了全省国土绿化和脱贫攻坚工作。

2.1 优惠政策推动，加快工程建设进度

2016年，山西省委、省政府在全省经济下行的情况下，决定对退耕还林给予省级配套，退耕农户现金补助提高到每公顷22500 元，贫困县苗木补助提高到12000 元。为尽快增加贫困农户的获得感，山西省在2016年秋季提前启动实施2017年退耕还林任务，下达预计划8.0 万hm2，省财政垫资4.90 亿元，提前向签订合同农户兑现第一年的现金补助，使农户参与退耕的积极性空前高涨，加快了工程落地和建设进度，于2017年底在全国率先完成年度计划任务。

2.2 创新机制驱动，提升脱贫攻坚成效

新一轮退耕还林是生态扶贫的一项重要举措，计划任务优先满足贫困县政策需求。山西省2017 和2018 两个年度退耕还林总任务23.87 万hm2，92%的任务分布在贫困县。在计划倾斜的同时，创新政策机制，让退耕还林补助惠及更多农户。一是对2007年以后已经栽树的陡坡耕地，在尊重农户意愿的基础上，通过在荒山等面积置换造林，纳入到退耕还林范围，让先前自发栽树、为生态治理做出贡献的农户享受到补助政策；二是贫困县的任务原则上由扶贫攻坚造林专业合作社实施，让更多建档立卡贫困农户在参与退耕还林工程建设的过程中获得劳务收入。

2.3 企业农户联动，保障农户后续生计

2016年以来，山西省试点推进林业资产性收益机制，引导农户将手中的林地资源、退耕还林地和各项财政补贴资金等资源资产折现量化，农户以此为资本与企业、合作社、家庭林场等经营主体建立长期稳定的利益联结机制。退耕农户以退耕地经营权和现金补助入股经营主体，按照协议获得分红，促进了农村资源优化配置，可以实现长期稳定增收脱贫。

3 存在的问题和改进建议

3.1 继续扩大政策范围

山西省在国家政策范围内的退耕地类基本实现了应退愿退尽退，但仍有不少适宜还林的耕地，包括易地扶贫搬迁、采煤沉陷区、地质灾害避让搬迁区腾退耕地，以及大量未充分利用的闲置撂荒耕地，群众退耕还林意愿强烈，但受国家政策限制无法满足群众需求。建议继续扩大退耕还林地类范围，在增加农户收入的同时加快植被恢复进度。

3.2 提高生态补偿标准

到2021年上一轮退耕还林的二轮补助将全部到期，面积占比达92%的还生态林退耕农户从退耕地基本得不到经济收益。即使退耕还生态林纳入国家生态公益林补偿，但补偿标准偏低，远低于二轮补助每公顷1350 元的标准，退耕农户比较效益大幅度降低，巩固退耕还林成果的积极性不高，存在毁林复耕的潜在隐患。建议结合经济发展水平，对退耕地生态补偿标准作出相应调整，并形成长效多元的生态补偿机制，以提高林地管护主体的管护积极性，进一步强化大众生态保护意识。

3.3 设立提质增效项目

上一轮退耕还林工程中，由于自然条件恶劣，国家造林投资标准低，柠条、刺槐所占比重较大，树种单一，缺乏抚育管护，形成的低效林较多。以柠条为例，仅大同、朔州、忻州3 市就有13.33 多万hm2柠条纯林，这部分灌木林地通过修复改造后，可转化为效益更高、生态功能更强的乔木林或乔灌混交林，能有效提高林地资源利用效率。建议参照“三北”防护林工程启动退耕还林低效林改造项目，通过低效林改造提高原有退耕还林成果成效。