（北京体育大学 北京 100084）

前言

准入审查直接影响球队参赛资格的取得，是每一个赛季的职业联赛各项工作的开始，在各项联赛筹备的工作中也占据较为重要的地位。近年来，中国足协出台多项举措，推动职业俱乐部包括准入审查在内的准入过程的规范，实现职业联赛准入工作的新发展。

但是，中国足协在一些“特殊”情况下对球队的准入审查存在违背规程、因人设法等现象，引发国内体育评论员和足球爱好者的质疑。为此，本文以2020赛季辽宁足球俱乐部在准入审查期间出现的诸多问题为线索，分析中国足协近年来在联赛准入审查中的问题以及产生的原因。

1、背景介绍

辽宁足球俱乐部（以下简称“辽足”）是中国足球甲级联赛（以下简称“中甲联赛”）的球队，2019年球队在成绩上获得参加2020赛季中甲联赛的许可。

2020年初，有媒体指出球队的原注资方宣布不对球队进行注资，球员的工资也被俱乐部拖欠。球队2019赛季甚至没有发过一分钱，恐怕难以获得2020赛季的准入资格。

2月4日中国足协公布信息，辽足按时上交了球队的工资确认表 （中国足协曾经发文要求各球队按期填写上交的证明球队及时缴纳薪水的材料以保证球队准入资格的获得，编者注）。一天后，7名辽足球员向中国足协发出异议函称球队并没有支付其工资，并在他们不认可的情况下代签了他们的签字，而中国足协方面称已经收到相关信息并启动调查程序。

但是此后中国足协关于辽足审查的细节没有进行公开披露。2月20日，《足球报》发文称由于辽足存在历史较长，青训梯队建设完整，直接解散辽足未免有些可惜，但是辽足球队资金确实出现困难，因此中国足协将辽足准入的相关问题上交到国家体育总局进行裁定。

2月25日，中国足协对包括辽足在内的五家俱乐部发出通知，要求他们在2月28日之前上交球队已缴纳薪水的证明材料。3月4日，中国足协向四支具有递补中甲联赛资格的中乙联赛球队发函，要求他们限期提交相关材料，但是对于辽足的处理结果却迟迟没有更新。辽足的最终命运如何，至今仍然没有明确的答案。

2、问题提出

案例的主要焦点集中在以下几个方面。

（1）足协准入审查有何规则？足协对辽足的审查举措是否合规合理；

（2）足协的准入审查是否公开透明，相关的信息是否需要面向社会公开。

3、问题分析

3.1、研究工具和前提

研究主要借助中国足协章程、足球改革的相关文件、中国足协制定有关准入管理的规定以及中国足协管理关于规范联赛和俱乐部的相关通知进行分析。由于各项规定的时效性有所区别，研究对于准入管理规定文件的选择主要是 《中国足球协会职业俱乐部准入管理规程》（以下简称《准入规程》）和《中国足协协会职业俱乐部财务监管规程》（以下简称《财务监管规程》这两个准入管理及财务监管的现行标准。

《准入规程》第六条第五款规定，中国足协设置准入审核决定机构，对准入申请的材料进行审核以确定最终的准入名单。而在实际运行中，中国足协设置准入审查部以进行实际的准入审核工作。

需要注意，球队审核工作涉及多个程序，持续时间也较长。研究将主要针对从球队上交全部材料到最终准入名单确立之间的阶段进行分析。由于这一阶段是准入审核的主要阶段也是决定最终参赛名单的关键阶段，因此只就这一阶段分析对于最终研究结果的获得不会产生较大影响。

3.2、足协对于辽足的准入审查措施的合理性分析

《准入规程》和《财务监管规程》对职业俱乐部准入审查作出了规定。在审查主体上，《准入规程》将中国足协作为准入管理的机构，《财务监管规程中》要求设置“财务监管机构”负责各俱乐部的财务监管工作；在审查的规范上，除了一些基本工作和人员的要求外，《财务监管规程》还提到：“财务监管机构有权要求职业俱乐部提供更多信息”。

但两个规程对准入审查的规定较为笼统，一些准入审查的细节，比如基本流程、时间限制、惩罚的判定标准以及信息公开等条款没有明确的介绍。准入审查执行人员在面对具体问题时没有标准。

案例中，中国足协对应地启动了准入审查程序，这符合《财务监管规程》的要求。第六条中“职业俱乐部应该满足中国足球协会根据审慎监管原则所规定的其他条件”也支持了这种行为。

需要注意的是，足协相关部门对辽足发函的日期，与工资确认表结束公示的日期相比已经相差18天。从时间上来看，足协对辽足的实质性调查程序的启动时间显然存在滞后的情况。由于相关规程中对于准入审查的时长和时限没有特定的要求，加之新冠肺炎疫情的影响，2020赛季的开赛时间一度被延后，基于这种情况，准入审查部门延缓了审查程序的进行。

这似乎有据可依。根据《财务规程》第十六条的要求，准入部门在一定条件下可以灵活运用规则，足协对职业俱乐部进行财务状况审查时应该注意到影响职业俱乐部发展的其他因素的影响，但是该条款没有阐释在什么层面需要考虑特殊情况，以及通过特殊情况可以获得何种程度的“例外决策”等信息。另外，通说认为，经济事件，如经济状况不景气、经济衰退甚至爆发经济危机，均属于经营者合期范围之内的风险，既不属于不可抗力，亦不能构成合同免责的事由。

案例中，中国足协因为辽足的准入审查问题问询体育总局的意见一事也招致了各界的不满。通过对中国足协和国家体育总局的关系分析可知，2015年8月17日,国务院足球改革发展部际联席会议办公室制定了《中国足球协会调整改革方案》(以下简称《方案》)。在《方案》的要求下，中国足协开始正式转变为社团常设办事机构，成为全国足球领域的社团法人和社会组织。准入管理的相关规程也没有提及国家体育总局的存在，因此足协将辽足的准入审查情况交由国家体育总局是不合规范的。

诚然这种宽松的准入尺度较为罕见。过去几年的准入管理实践中，中国足协对准入审查往往采取严格的态度。2018年7月，中国足协因欠薪直接在赛季中期将沈阳东进、合肥桂冠两支俱乐部的准入资格取消，2019年2月，中国足协罕见的因为“青训设施不过关”，将中甲球队浙江毅腾“降级”到乙级联赛。

3.3、对准入审查信息公开的分析

在案例中，多种信息并非来自官方，而是来自媒体、体育评论员和内部信息人士。足协准入审查部门对相关球队调查期间和后期的信息都没有进行公示。

《财务监管规程》第八条第三款中“财务监管机构应该在任何期间对评估结果和处罚措施进行公告”要求相关管理部门对评估结果进行公示，并没有特别说明审查的前期过程是否需要公开。因此准入管理机构不公开球员投诉受理的情况以及球队的调查进展有一定的道理，但准入管理机构在截止时间之后没有发布对辽足的处理结果这一行为是违背相关规程的。

从相关实践中可以看出，不同赛季准入管理机构对调查结果的公开存在较大出入。2019年足协选择公布处理结果，因为存在欠薪和欠税的问题，延边富德、云南飞虎和深圳新桥俱乐部被足协注销。可见，足协准入审查部门对于调查和处罚结果的公开仍没有形成规范的运作模式。

3.4、总结

通过对案例的分析并结合中国足协准入规程和中国足协准入审查的具体实践，研究认为中国足协在准入审查中出现以下问题。

（1）准入审查规程存在漏洞，缺少关键性的条款和程序限定，使得准入审查工作无据可依；

（2）准入审查机构规则意识缺乏。准入审查的一些举措明显违背规则或同规则的原则不符，对于体育行政部门存在依赖；

（3）准入审查措施混乱，没有明确的办事尺度。准入审查部门每年的准入审查的尺度不一，为俱乐部带来麻烦。

4、原因分析

4.1、自身原因：准入审核机构自身定位错误

在足协脱钩的具体执行中，国家体育总局足球运动管理中心的领导成员自动成为中国足球协会的新的领导成员，这使得中国足协实际上同行政组织之间有着较大的联系。足协对于自身的定位仍然是足球领域的行政机构。这种“规制者”的定位，造就了准入审查部门在审查中过多强调“以自身为中心”，且手段较为简单粗暴。

4.2、环境原因：2020赛季的特殊情况

近年来，足协不仅在《准入规程》中加入一些限制性条件保证参赛球队的质量，还通过其他措施比如禁止球队随意搬离所在城市、逐步取消球队的商业冠名来保障联赛的规范化和专业化发展。

但是，这些举措的推行没有考虑小成本俱乐部的实际情况。随着联赛准入要求的严格，这些球队为了准入的要求加大投入，而新规一定程度上影响了球队的赞助，球队亏损的情况更加严重，这些球队受不了持续的财政压力宣布解散。2020赛季，这种情况集中爆发，中甲联赛已经有3支球队确定解散，中乙联赛至少有10支球队无法继续支持，对联赛的稳定性构成极大的挑战。因此在这种环境下，足协准入审查机构不愿意再次“淘汰”其他球队。

5、研究结论和建议

5.1、研究结论

中国足协对于职业俱乐部的准入审查存在多方面的问题：审查规则存在漏洞，具体的审查工作无据可依；准入审查管理机构规则意识缺乏，在准入审查中违背规则要求；准入审查尺度不一，对俱乐部之间的公平造成损害。

这些问题由多方面因素导致：一方面，脱钩后的足协行政色彩仍存，对于自己在准入审查中的角色定位出现问题，在准入审查中往往集中各种权力，包括对规则的解释权力；另一方面，职业俱乐部和职业联赛的发展环境出现了一些不利变化，迫使中国足协在面对各方质疑中为“保全”联赛稳定作出违背规程和原则要求的举动。

5.2、建议

（1）完善准入审查规则，对准入审查的流程、时间、惩罚标准、特殊情况、信息公开等条款进行明确的要求；

（2）强化内部监督，开放外部监督。在相关规程中加入更多的自我监督条款，开放并公开外部监督渠道，积极听取各方意见和建议；

（3）树立规则意识和服务意识，在准入审查中要按规办事，建立审查工作的统一尺度，减少“直接干预”，强化服务意识，保护联赛各方的利益。