汪辉

【摘要】产业园区作为落实城市产业战略布局的重要空间载体，其规划属性决定了产业活动外部性和公共物品开发需要统筹规划管理，但其管控手段往往是缺项的。尤其在政府与市场合作开发建设的产业园区，由于主体双方的权力资源与利益诉求不对等，其公共空间管控的缺失问题往往更为严重。本文试图通过对于面向多方主体的城市设计管控手段在产业园区的应用探索，填补现状管控依据空白，寻求PPP合作模式下的规划技术创新。面对多方主体形成不同层次的管控框架，确保规划的可实施性。同时，本文认为不能仅仅着眼于短期内迅速变化的新面貌，为产业园区长期良性发展，应提供稳定、持续的制度保障和持之以恒的工作推进。

【关键词】多方主体;城市设计;管控手段;产业园区

在制造强国战略引领下，各地以"市场主导、政府引导，立足当前、着眼长远，整体推进、重点突破，自主发展、开放合作"为基本原则，大力推进传统产业升级和高端装备制造业培育发展，并通过城乡规划将产业战略布局落实到空间发展战略中，而产业园区是其中一类重要的空间载体。

规划概念上的产业园区，通常指城市中经过规划的工业及其相关产业集中布置的地区。这个定义突出了产业园区的规划属性，主要包括：由政府供应的工业用地需要规划配置空间资源;产业活动的外部性需要用规划手段进行环境管制和布局优化;产业园区需要的道路、开放空间等公共物品需要开发主体进行统筹规划和投资建设。

1、产业园区开发建设模式

2015年多部门联合下发《关于政府与社会资本合作的指导意见与管理办法》，各地政府大力推广政府与市场合作开发建设的PPP（Public-Private Partnership）模式，并已经广泛渗入到当前城市开发建设体系的多个领域中。近年来，PPP产业新城在实践中不断得到推广，逐渐成为地方政府与市场合作中最重要、最有影响力的领域。本文着重解析的对象正是PPP产业新城模式下的产业园区，在以产业发展为主导功能的新城区范围内，是多个公共服务设施项目组合而成的区域性整体开发项目的重要组成部分。

此类产业园区的开发实践，由政府与社会资本方即市场主体共同组建的项目公司负责实施整体的规划设计、投资开发及招商运营。社会资本方从中获得相应的利潤回报，政府则实现推动城市建设与经济发展的预期目标，从而形成多方共赢的局面。

在实际操作过程中，由于社会资本方注重融资效益、资本收益等现实问题，开发建设的短期利益与社会公众诉求不对等，而政府方权力资源有限，在规划与建设过程中难以发挥有效的作用，因此可能呈现出公共服务设施建设滞后或公共空间环境管控缺失的情况。如何在促进经济发展的同时有效兼顾社会平衡，有利于城市空间朝着协调、可持续的方向发展，值得深入研究与探索。

2、城市设计在公共空间管控上的应用

住建部发布的《城市设计管理办法》提出城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的重要手段，渗透到城市规划建设管理的整个过程。但是由于制度建设不健全、法定地位不明确、管控内容不清晰等问题，城市设计对城市发展应有的作用还有待进一步挖掘。

理论方面，学界着重于从城市设计的成果转译、与法定规划衔接、城市设计实施管控流程等方面，提出管控导向的城市设计技术规范化思路。实践方面，上海、珠海、南京等地区已经形成了比较完善的体系，涵盖编制、管理及实施全过程，城市设计在城市建设管理过程中发挥了重要作用。

例如，上海经验是通过“五类三级”管理与附加图则相衔接。将公共空间归纳为5种类型50个要素，将城市重要区域划分为三个不同管控力度层级的区域，根据不同对象筛选相应的管控要素，制定相应层级的管控方式，明确城市设计管控的具体内容，在方案比选、控规编制、土地出让和建筑方案落实的不同阶段，解决相应的重点问题，促进理念、管理和实施之间的衔接。

3、产业园区城市设计管控的规划实践——以舒城产业园城市设计导则为例

现状的PPP产业新城的产业园区往往没有独立编制公共空间管控的相关规划，也缺乏成体系的管理手段来落实管控要求。因此，本文试图从“政府、市场、社会公众三方协调”的角度，充分学习先进地区实践经验，探讨如何通过城市设计手段，在保障公共利益的同时充分发挥市场主导资源配置作用，寻求产业园区的公共空间管控方法。

以舒城产业园为例，通过搭建“三类三级”空间管控框架，面对多方主体进行相应的成果转译，探索产业园区空间管控策略体系与操作路径。

3.1舒城产业园概况

3.1.1发展背景

以打造长三角城市群副中心城市为目标，合肥全面推动都市圈同城化发展。位于合肥正南30公里的舒城县为了快速推进融入合肥都市圈建设，于2016年开始与社会资本方确定合作关系，建立平台公司共同开发舒城产业新城，开展合作区域内土地整理投资、技术设施、公共设施等工作。同时，开展新城的产业发展及运营工作，结合《安徽省战略性新兴产业“十三五”发展规划》打造光电显示、新能源汽车和智能制造装备产业集群。截至2019年6月底，舒城产业新城完成签约企业近60家，入驻企业20余家。

3.1.2现状研判

虽然园区产业发展颇有成效，但是空间粗放无序，距现代化产业园区整体建设目标尚有较大差距。公共空间的管控缺失对后续产业良性发展、优质企业入驻也很难起到积极作用。

因此，笔者所在开发建设管理团队组织专业设计团队针对园区公共空间界面风貌不佳、地块内部空间形态组织无序等问题进行细致调研访谈，加以系统分析研判，并对政府管理部门、市场主体以及使用者即企业的相关诉求进行解析。

3.2为填补现状管控依据空白而搭建的产业园区空间管控框架

3.2.1从街道视角出发梳理管控要素

街道空间的控制引导不仅是城市交通政策的重要组成部分，更是城市公共空间环境营造重要的指引政策方向的工具、明确技术思路的手段。全球各地的街道设计导则大多针对“人性”关注进行以人为本的街道设计。

例如，纽约街道设计导则通过“设计工具箱”将控制要素的引导要求进行详细定义，并对适用条件进行说明，从而帮助使用者作到科学决策;上海是全国首推街道设计导则的城市，体现出当今城市竞争力主要体现在空间品质、环境品质之间的竞争，体现出街道公共空间将从“主要重视机动车通行”向“全面关注人的交流和生活方式”转变，从“道路红线管控”向“街道空间管控”转变，从“工程性设计”向“整体空间环境设计”转变，从“强调交通效能”向“促进街道与街区融合发展”转变的趋势。

借鉴国际先进经验，舒城产业园的管控导则按照“管控目标总述——分级分类框架——管控细则与具体标准”依次展开，以政府与社会资本方合作的开发建设管理平台、第三方即企业分别管辖的空间区域和分工权属为纲组织管控内容，并对实施流程的全周期管理进行规范，使导则具有较强的可实施性，为舒城产业园公共空间风貌的整体形象控制引导提供技术工具和管理依据。

契合舒城产业园实际情况，设定管控总目标为“打造朝气蓬勃的现代产业园区，体现井然有序的优质企业形象”，分目标为：街道空间绿色协调、建筑空间现代活力、标识系统简洁明朗。从街道视角出发依据产业园区的空间要素的构成特征，提取一系列对产业园区空间品质具有直接影响的空间管控要素，并将其与管控的可操作性充分衔接。

3.2.2从实操角度出发搭建管控框架

统筹考虑空间权属与管控强度，确定“三个空间层次、三种管控强度、三种成果形式”的产业园区空间管控框架。第一层次主要包括道路红线内的空间范围，由政府与社会资本方合作成立的开发建设管理平台作为建设主体，具有较强的管控力度;第二层级主要包括道路红线至企业地块围墙的空间范围，建设主体为入园企业，但园区建设管理方具有一定的干预权，因为管控力度为中级;第三层次为企业围墙至建筑界面，由入园企业全权建设管理，空间管理力度最弱，但园区建设管理方仍可通过正负面清单的方式提供空间要素指引，引导企业优化建设形式。

根据不同的管控强度，提供三种形式的管控成果，并对企业入园进行全周期的规范管理，使得本导则既可以作为政府的管理技术依据，又可以作为社会资本方的空间管控与引导工具，还可以为第三方做出正确决策提供指导。

3.3面对多方主体的产业园区空间管控策略体系与操作路径

3.3.1 街道空间绿色协调

总体要求：构建安全有序、风貌和谐、特色鲜明、绿色生态的产业园区街道空间。管控引导对象分为两个层级，分别提出相应的管控引导要求：重要性街道，即在风貌展示上具有重要性的街道，是展示产业园区魅力的主要空间，相应的管控方式为每条重要性街道出具一图一表，包括街道三维模型图和管控要求列表;一般性街道，即风貌展示功能不突出的街道，主要承担交通联系功能，管控方式为对一般性街道根据控规中的道路等级进行细分，针对一般性主干路、一般性次干路和一般性支路，形成三个管控要求列表见表1。

3.3.2建筑空间现代活力

建筑空间管控主要分为地块建设和建筑风貌两个维度的内容。针对产业地块层面的建设活动，对开发强度、建筑组合、建筑体量、道路交通等提出管控要求，在满足生产需要的基础上，引导企业落实集约开发、绿色生产等理念，并形成具有品质感的城市风貌界面，提升地块建设的外部效益。针对建筑层面的风貌外观，对建筑风格、建筑材质、建筑色彩、立面构件等要素提出设计指引，引导企業设计建设具有品质感的建筑立面风貌，提升园区的风貌品质。具体见表2所示。

3.3.3标识系统简洁明朗

标识系统注重明确信息表达要求，通过对标识、定位、导引、动线的建立，配合产业区主题，建立公共形象沟通语言，以简单明了的标识系统为使用者提供直观明了、精准定位的导向。另外，应契合产业园区以车行为主，人行为辅的空间使用特征，在进行导视系统设计时，车行导向标识是对外传达信息的主要途径，人行导向标识可以和车行标识合并设计，同时在局部区域（办公等人流密集区域）进一步强化和细化。详见表3。

3.4为规划实施和成果应用搭建管理服务平台

针对使用主体的操作体制与实际诉求，通过规划成果转译将管控引导内容编织成易解读的企业入园手册，涵盖规划技术指引和园区支撑服务两部分，为产业园区的有序建设和良好风貌提供保证，增强规划成果的可操作性。

3.4.1衔接管理部门与建设主体的技术平台——规划设计指引

规划设计指引部分为企业提供用地、建筑、标识等项目的方案设计要求，是规划管理部门进行方案审查的重要依据，也是入园企业与规划部门进行设计沟通的技术辅助工具。主要包括工业建设项目方案审核材料要求、总平面成果要求、主出入口设计指引、围墙设计指引、建筑设计指引和标识系统设计指引这几个部分，力图使规划管理部门在入园企业进驻之初就开始介入对城市公共空间品质的有效把控，也为入园企业的方案设计提供规范化的流程依据与有效的风貌引导。

3.4.2以“软实力”促进产业发展的信息平台——园区支撑服务

根据企业实际诉求，扩充企业入园手册的相关内容，把包括市政管线分布、园区供水供电等服务开通流程、城市公共服务设施分布等情况进行叙述，形成以“软实力”促进产业发展的信息平台。

小结：

针对产业园区公共空间管控依据缺失、空间品质不佳、园区形象与发展愿景不符等现状问题，通过舒城产业园区城市设计管控的项目，探索产业园区城市设计管控手段及其应用途径，填补现状管控依据空白，是PPP合作模式下的规划技术创新。面对多方主体形成不同层次的管控框架，确保规划的可实施性。同时，不能仅仅着眼于短期内迅速变化的新面貌，为产业园区长期良性发展，应提供稳定、持续的制度保障和持之以恒的工作推进。

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