新冠疫情背景下政府在突发公共卫生事件中的成效

2020-12-28苏应梅

价值工程 2020年32期

苏应梅

摘要：在经济转轨与社会转型的关键时期，伴随着各类突发公共卫生事件不断地发生，其不但给公众的生命、健康以及财产安全带来了重大威胁，同时考验着各级政府的执政能力。本文主要以新冠疫情为背景，分析突发公共卫生事件中政府的角色定位，通过国内外政府对比，描述突发公共卫生事件应急管理中政府事前如何有效地预防、积极开展应急准备，事中如何快速地处置、及时控制事态发展，事后如何妥善地恢复、不断积累总结经验。

Abstract： In the critical period of economic transition and social transition， various public health emergencies continue to occur， which not only bring major threats to the life， health and property safety of the public， but also test the governance capabilities of governments at all levels. This article mainly takes the COVID-19 as the background， analyzes the role of the government in public health emergencies， and compares domestic and foreign governments to describe how the government effectively prevents and actively prepares for public health emergencies in advance， how to quickly handle and control the development of the situation in time， how to properly recover afterwards， and continue to accumulate experience.

關键词：新冠疫情;公共卫生事件;政府

Key words： COVID-19;public health incident;government

中图分类号：G237.5 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2020）32-0031-03

0 引言

公共卫生在20世纪后期迅速崛起，引起了世界范围的关注。无数政客、学者和专业医学界人士注意到了发展公共卫生事业事关全体公民的健康和社会的可持续发展，对建立一个现代文明社会具有巨大的助力。政府作为行政机关，拥有社会管理职能，理应在公共卫生领域有所作为。近年来，在社会快速发展和自然环境加速恶化的时代背景下，传统的不稳定因素和新兴挑战的不断出现，突发事件增多，并且重大及以上级别的突发事件也会出现。2019年12月以来，湖北省武汉市持续开展流感及相关疾病监测，发现多起病毒性肺炎病例，均诊疗为病毒性肺炎。当前是突发公共卫生事件的多发期，由此造成的公共危机频发也成了这个时代的特点。突发公共卫生事件，事关百姓利益和社会和谐，对其引发的危机的处置正是对政府部门的一大考验，提升政府在突发公共卫生事件中应对危机的能力，进一步做好为危机管理工作，是一个值得重视和研究的问题，同时也是完善政府执政体系和提高执政能力的重要内容之一。

1 突发公共卫生事件中政府的角色定位

新冠肺炎公共卫生事件是一项紧急公共危机事件，对社会秩序、政府行为、经济管理、国际交流等多个方面均有广泛而深刻的影响。这要求政府在应对疫情中所发挥的职能也更加的系统化和复杂化。[1]

此次政府在应对新冠疫情中的角色可以分为四类：风险沟通者、应急主导者、资源协调者、创新促进者。[2]

1.1 政府是风险的沟通者

一方面，政府需要在流行病应对的各个阶段，及时、准确地向社会发布疫情信息。在应对新冠疫情的早期阶段，有关部门未能及时向公众发布准确的信息，甚至出现瞒报漏报，从新冠肺炎不存在“人传人”到发现新冠肺炎“人传人”证据，导致公众对疫情传播应对不足，从而增加了疫情管理的难度。另一方面，政府需要及时普及与流行病有关的医学和防护知识，促使人们采取适当的自我防护措施，及时制止谣言，缓解人们的恐慌情绪。比如，在疫情期间，出现的“双黄连哄抢”事件，引发民众恐慌情绪，甚至出现聚集抢购等风险较高的行为。

1.2 政府是风险的应急主导者

突发公共事件的危机将严重威胁社会体系的基本价值和行为准则的框架，其时间紧迫性和高度不确定性将挑战政府的应对能力。[3]首先，地方政府的主要领导人指导当地的应急工作。卫生行政部门和地方政府应当核实疫情，采取相应的预防和控制措施，要密切关注全国工作，坚决执行防疫措施。紧密地联系了两个网络，以监测未知原因的肺炎以及发烧门诊的预先检查和分类，为病例治疗和及时发现和有效治疗该流行病做好准备。

1.3 政府是资源的协调者

首先，在疫情初期，政府机构负责报告和公开疫情信息。从横向的角度来看，卫生部门需要及时向其他参与部门报告信息，而地方政府部门则需要与周围政府及时沟通。[4]纵向而言，下级政府需要收集有关疫情的信息，并及时将疫情信息提交给上级政府。[5]其次，政府需要协调有关的卫生机构，监测机构和科研机构，共同应对新冠疫情。比如，在疫情应对期间，以钟南山院士为代表的科学研究团队及其科研机构对疫情的控制和缓解起到了关键性作用。此外，疫情的应对需要一些物资的保障，政府需要保障医疗物资的及时有效供应。比如，政府投资购买口罩和防护服等医疗设备。

1.4 政府是创新的促进者

对这种流行病的研究费时，费力，危险，并且充满研发失败的风险。政府应成为创新的推动者，以维护人民的福祉。[6]及时分享流行病监测，调查，预防信息和风险评估意见，共同讨论和完善流行病防治措施。在新冠疫情期间，政府加大了对流行病预防和控制的科学研究。充分发挥专家的力量，尽快找出感染源，传播途径，针对性研发和挑选抗病毒药物。密切追踪和监测病毒毒力和传播的变化，并提高科学有效地预防和控制该流行病的能力。自疫情爆发以来，我国迅速建立了以科技部为首的科研团队，致力于疫苗的研究与开发。

2 突发公共卫生事件中政府的治理现状

2.1 国内外政府治理概况

2.1.1 国内

病毒是人类社会发展所面临的共同敌人，新冠肺炎疫情的防控不仅是医学问题，也反应了国家治理能力，二者不可分割。应该说，国内疫情蔓延的势头得到了有效遏制。[7]（图1）

从数据上看全国新增确诊病例数和疑似病例数呈明显下降趋势，事情在往好的方向发展。这无疑得益于舉全国之力、分区分级、精准施策的治理效能。国家对武汉等高危地区实施的措施主要是 “内外扩散、外防输出、严格管控”的治理策略;[8]对于中风险区域实施“外防输入、内防扩散”的策略，逐步恢复正常的生产生活秩序;对于低风险区域实施“外防输入”策略。全面恢复正常的生活秩序，建立与新冠疫情防控相适应的经济社会运行秩序，统筹疫情防控与经济社会协调发展，从而有序推动复工复产，促进经济与社会的良性运转。

①控制及时。新冠疫情发生，隔离传染源，人类历史上第一次将一个千万级人口的城市完全封闭，并保持正常的生活秩序，而且在武汉封城以后，进而封闭了整个湖北省。最后其他各省纷纷启动一级响应，虽然控制的不算特别早，但是好在除了湖北省，没有省份出现大面积感染挤兑医疗资源，除了武汉市，湖北省其他市县没有出现特别多的感染病例。这样的结果使其他省份地区可以向湖北，尤其是武汉市倾斜医疗资源。

②执行有效。国家以省市县区村镇街道小区，逐层划分隔离单位，切断病毒感染传播路径。果断封闭武汉以及湖北省，隔离爆发点，避免大面积传播，同时有能力保障被封闭城市的基本民生。虽然初期，武汉市经历一段时间的医疗资源挤兑，病例数量爆发式增长，但是随着政府通过各种措施，如修建火神山雷神山医院，建立方舱医院收治隔离轻症患者，医疗资源紧张得到缓解，并进一步避免传播。医疗资源紧张得到缓解，并进一步避免传播。医疗资源基本能保证后，武汉市的新增疑似病例和感染人数仍然居高不下，随即开始大规模的全市排查，并在三天内排查完毕，收治患者，隔离疑似病例和密切接触者，之后武汉市新增疑似和病例开始按预期大幅下滑，武汉市的疫情也得到了有效的控制。

③信息透明。国家各级卫健委，每日统计并公开疫情信息，公开感染者部分传播学信息，使民众提高警惕性，对破除谣言也十分有效。面对汹涌而来的新型病毒疫情，世界范围内的科学家、医务工作者奋力投身前线的科学研究和医疗救助工作，政府积极提高信息披露的透明度，竭力控制病毒更大范围的传播。

2.1.2 国外

从图2中可以明显看出国外新冠肺炎新增确诊人数呈不断上升的趋势。首先，截止目前，美国累计确诊629.07万，累计死亡18.99万人，美国面对疫情，采取一种拖延应对的措施被普遍批评为动作缓慢、举措无序，尽管在最先宣布紧急状态的几个州和部分警惕性高的医院和科研机构有不同表现，但从所采取的全国性措施来看，没有背离美国政府对疫情的阶段性认知。[9]他们主要有如下举措：其一，关闭国门，减少国际暴露;其二，将疫情流感化，知会公众疫情可以自愈;其三，坚持小政府理念，权责下放，不顾及贫困人民的痛苦。其次，在瑞典，政府采取“放手”政策，瑞典政府公然推行了“四不”抗疫政策，即：不检测、不隔离、不收治、不公布，而该国公共卫生局也宣布：“瑞典将不再统计全国新冠肺炎的确诊人数”。[10]另外英国的面对疫情也令人大跌眼镜，英国首相鲍里斯日前在召集疫情分析会议后对外宣布：“已经无法有效遏制新冠病毒传播正式放弃积极地遏制手段，转而采用被动“拖延”的方法，让英国人产生群体免疫，简单来说，就是让英国人自然获得和传播病毒，在“淘汰”掉重症患者后，剩余的人群将自然获得免疫力。他们的抗疫方针则是“让60%人口感染，以获得群体免疫”，所以疫情蔓延期间他们的学校依然开放，大型聚会如体育赛事、音乐会等照常举行。

2.2 当地政府治理概况

国内疫情目前只能说是取得了阶段性的胜利，离完全控制还有一段距离。我们通过最原始的方法，全国13亿人在家隔离，全民动员压制和围堵的方式让病毒无处可传，才取得了这样阶段性的胜利。当前全球疫情持续蔓延，而且势头很强劲，国内疫情从数据上看已经得到遏制，然而部分地区出现了疫情反弹现象。

2.2.1 疫情反弹的原因

①人群聚集现象抬头。[11]造成疫情反弹的主要原因是随着防控级别的下调，管控的松懈，以及人群聚集现象的重新出现。经过分析，黑龙江省两起聚集性感染病例都是以家庭为单位的人员聚集行为造成的。比如黑龙江省发生的“1传43”的聚集性疫情。②境外输入压力过大。新疆的疫情来源于进口的冷冻食品，而这些冷冻食品又基本上来自中亚。一直以来新疆和哈萨克斯坦有着很长的国境线，疫情是在经过哈萨克斯坦时，冷冻食品外表受到污染，进入到国内后，才传给了相关人员。其次像此前三文鱼事件和大连新增本土病例都涉及到是境外输入和冷链环节，以及北京批发市场里被新冠病毒污染的海产品或肉类是源头。而批发市场很多海产品、牛羊肉等都不是本地产的，而是外地输入的，包括海外进口。③无症状感染者出现。我国多个城市都出现了无症状感染病例，这种病例发现难，隐藏性大，稍不注意就会扩散蔓延，例如吉林省舒城市五月份新增11例新冠肺炎确诊病例，一天之内将风险等级连升两级，成为全国唯一一个高风险地区。

2.2.2 疫情反弹的防控措施

应对疫情反弹现象，当地政府及时作出反应进行防控措施：①积极地测试和追踪密切接触者。这是当地政府成功控制疫情策略的关键。[12]例如自从新发地批发市场发生聚集性疫情以后，北京市及时有效的防疫措施获得国际社会广泛关注。北京市政府规定，核酸检测着重突出三个重点：重点人群、重点区域、重点领域。政府在医院、社区中心等地设立了核酸检测站，在不到一周的时间内检测了110万人。黑龙江出现“1传43”这样的病例后，当地政府采取了严格的管控和检测措施。密切接触者已全部进行隔离和核酸检测。②快速处置与精准管控疫情地区。防疫工作的力度控制在有限的范围内，确保了整个北京的有序开展。除了发生疫情的优先居民区以外，其他地方仍然保持正常的社会活动。北京市纪委和市监督委员会成立了一个调查组，调查北京新发地农产品批发市场在预防和控制新的冠状肺炎流行中的职责疏忽。经过调查，在疫情防控工作中存在落实“四方责任”不到位、“四早”要求不力、消杀工作不到位等一些问题。③开展严防疫情反弹专项检查。大连局组建了检查组，对全市核心快递公司的配送中心进行了专项检查，并督促各公司做好疫情防控工作。积极承担预防和控制疫情的主要责任。严格执行相应水平的防疫要求，切实开展隐患排查，经过当地政府及时有效防控，新冠疫情反弹现象得到控制，各省疫情逐渐好转，疫情防控取得阶段性重要成效。[13]

3 结语

面对重大的公共卫生突发事件，在中国共产党领导下的政府具有很强的应对能力，证明了党的集中统一领导的显著优势。[14]在面临这次突发事件，政府第一时间做出必须有效切实控制传染源，切断传播途径，把影响降到最低，而国外没有第一时间对疫情引起重视，从日韩等国一开始的不重视到停运航班、限制签证入境，从欧洲民众拒绝戴口罩到意大利采取封城举措，此次新冠疫情还使世界各地的人们看到了西方国家无力应对重大公共卫生事件。相比之下，中国共产党把人民生命安全和健康放在首位，中国政府则采取最坚决，最有效的预防和控制措施，雷神山和火神山的两家医院在15天内建成，并派出4万多名医务人员在全国范围内为湖北和武汉提供援助，显示了他们集中精力处理重大问题的能力。可以说，党和政府已经建立了防疫工作。所采取的制度和防疫措施在新冠疫情的发展中发挥了巨大作用。在最后阶段，预防和控制的重点应针对国内外疫情防控的新情况，适时完善我国疫情防控策略和应对措施，着眼于国外国防进口和内部预防反弹，保持中国防疫形势的不断改善。

参考文献：

[1]肖文涛，曾煌林.突发事件政务輿情回应：面临态势、困局与对策思路[J].中国行政管理，2017（12）：111-116.

[2]祝哲，彭宗超.突发公共卫生事件中的政府角色厘定：挑战和对策[J].东南学术，2020（02）：11-17.

[3]唐钧.应急管理的属性适配和体系优化[J].中国行政管理，2020（06）：125-129.

[4]卫鑫，陈星宇.智慧政府的功能定位及建设路径探究[J].中国行政管理，2020（07）：91-94.

[5]李紫璇，严运楼.中国突发重大疫情多元主体应对机制研究[J].中国发展，2020，20（04）：66-70.

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[8]李飞洋.新冠疫情背景下中美公共卫生治理比较研究[J].现代商贸工业，2020，41（26）：66-67.

[9]戴永红，王俭平.生命政治学视角下公共卫生突发事件的全球治理——以全球新冠肺炎疫情为研究对象[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2020（04）：51-58.

[10]龙海波.健全公共卫生应急管理体系的几点思考[J].重庆理工大学学报（社会科学），2020，34（06）：1-4.

[11]武汉大学公共卫生治理研究课题组.防疫常态化下公共卫生治理的思考与建议[J].学习与探索，2020（06）：1-7.