张国庆 钱光华 杨 清

（湖南省常德市西洞庭管理区畜牧水产技术服务中心，湖南常德 415137）

动物预防工作质量的好坏与养殖业能否健康发展、与肉类质量和公共卫生是否安全有着密切的关系，传统的被动预防模式由于保护率不高，畜禽病死率时有发生，肉类质量安全得不到保障，对动物预防工作质量提出了更高的要求。近年来，县一级动物预防积极探索社会化服务，取得较好的成效，为后续开展检疫和肉类品质监管打下基础。管理区一级由于行政区域小，畜禽总量不大，镇（街）无防疫员，推广社会化服务效益不佳，预防基础不牢固，检疫和肉类品质无法溯源，无从监管，因此完善动物预防根基意义重大，动物防疫大体系建设值得再次完善和发展。笔者在常德市管辖“五小区”之一的西洞庭管理区从事基层动物防疫工作近30年，结合该区现状作一简要介绍，对存在的问题及今后发展方向提出一些尝试性建议，为新形势下管理区动物防疫工作的有力开展提供参考。

1 基本情况

1.1 概况

西洞庭管理区1954年建场，因地处洞庭湖西畔而得名，前身为"国营西洞庭农场"，2000年省政府改制为常德市所辖县级行政管理区。现有总面积110km2，总人口7.5万人，来自全国23个省市（区）的203个县、13个民族、200多个姓氏。管理区下辖1镇2街道办，分别为祝丰镇、龙泉街道、金凤街道，包含8村10社区。主要以生产朝鲜蓟、水稻、水产、柑橘、棉花为主。全境位于鼎城区境内，除行政、财税外，其他事务包括民事、区划与统计等全部归入鼎城区。

1.2 养殖业发展现状

按非洲猪瘟发生前正常年份统计，2017年底全区存栏生猪8.4万头（母猪5845头）、牛855头、羊5520只、蛋鸡12.5万羽、鸭2.3万羽；出栏生猪18.5万头、肉牛1302头、羊6625只、家禽10.8万羽；有畜禽散养户3000多户，规模畜禽养殖场21家（其中猪场7家、肉牛场2家、羊场3家、蛋鸡场6家、肉鸡场1家、蛋鸭场2家）。水产养殖2133.33hm2，年产量3万多t。

1.3 动物防疫体系发展历程

计划经济时期，农场下辖7个分场（正科级），每个分场均设立有动物防疫站，并配备专或兼职人员1名，行政上受分场管理，业务上受农场畜牧水产科管理，保障了动物防疫工作的正常开展；1988～1998年兴办实体经济，农场畜牧水产科加挂国营公司，一套人马两块牌子，主营生猪外贸出口，与各分场动物防疫站一道，带动了生猪散户养殖和动物防疫工作的长足发展，高峰时期年外贸出口生猪4万头以上；1998～2002年，市场经济严重下滑最终导致国有体制改革，生猪规模由散户向大户转变，也带动了防疫主体逐渐转向，监管责任逐渐形成；2000年成立管理区后，2002年设置区畜牧水产技术服务中心，为区直属正科级事业单位，定编8人，内设动物防疫站，安排4人负责辖区1镇3办事处集中动物防疫，村居干部协同配合；2012年、2015年在不增加编制的情况下，先后挂靠动物疫病控制中心、动物卫生监督所、生猪屠宰管理办公室、肉品质量安全监管职能，归口区农业局管理，一套人马多块牌子，防疫重点向社会化服务转变，执法监管将成为常态。

1.4 现有防疫体系操作模式

区畜牧水产技术服务中心承担全区重大动物疫病防控具体工作，加挂并承担动监、定点屠宰、质量安全监管行政事务，实行一套人马多项职能混岗管理，有事业编制8人、临聘人员6人。辖区1镇2街道没有单独设立动物防疫站，无人员编制，18个村（社区）没有专职防疫员。2018年秋季、2019年春季集中免疫期间，由于非洲猪瘟先后两轮爆发，防控涉及养殖场（户）、屠宰场、农贸市场，防疫人手严重不足，借鉴鼎城区“爱牧动物防疫有限公司”开展社会化服务的经验，从有经验的乡村兽医、养殖（场）户中聘请4～6人按2人1组分工合作对18个村（社区）散户存栏开展集中免疫，并要求完善台帐登记，根据台帐登记现场抽检到位率及合格率，根据畜禽种类、免疫病种、存栏规模、注射数量确定劳务单价，按量计酬。中心安排专人与镇（街）、村（社区）、协防带队人员进行前期对接，并负责疫苗调配、消毒保护、监督考核事宜，规模养殖场（户）履行主体防疫责任独立完成，上报免疫台帐，与“先打后补”政策挂钩，由技术责任人负责监管到位。2019年秋季和2020年春季集中免疫期间，生猪存栏骤减50%以上，屠宰场受猪源和资质清理影响暂时关停，单位没有从外聘请人员，要求在岗人员全部参与集中免疫，在去年开展社会化服务的基础上进一步完善细化方案，为今后顺利开展该项工作积累了经验。

2 存在的问题与不足

2.1 行业地位不高，政治待遇低下

动物防疫保障养殖业的健康发展，不出问题则已，出了问题则成众矢之的，由于专业性强，行业脏、臭、乱，历来是需要国家予以保障的，计划经济尚有地位，市场经济则只看产出与贡献，这是国家发展阶段决定的，否则就成不了香悖悖，这也是当前各地该行业的通病，这也与该区大农业弱势地位相一致，创造财政收入有限，没有好的人员编制，没有敞亮的办公场所，任领导呼来唤去，工作永远繁多而做不完。

2.2 职能设置重叠，职责不清不禁

一是与区农业农村局职责不清。由于管理区行政区域不大，96年前后成立农场农业委员会时，便尝试将种植、养殖业职能整合，到2002年设置区畜牧技术服务中心直属事业单位，具体承担重大疫病防控等多项业务职能，专业属性难以替代，而且双方都承担有行政职能，特别是非洲猪瘟防控、动物卫生监督、生猪屠宰管理、肉品质量安全监管都是政府行为，不能各自为政分割开来；二是中心一套人马多块牌子，监督形同虚设。既是防疫站、疫控中心，又是动监所、屠管办，既当“运动员”，又当“裁判员”，既是执行人，又是执法者，违背了以监促检、以检促防的初衷，不利于行业的良性发展。

2.3 人员混岗混编，年龄结构老化

由于行业势微，中心调整为副科级单位，尽管有多项行政职能，2008年省里实行参公管理时也没有被纳入，年青人上升空间有限，先后有3人另觅出路；现有在岗在编人员中临近退休2人，45岁以上4人，加上临聘6人共计14人，既要参与春秋集中免疫，又要履行养殖场（户）产地和屠宰场肉品检疫职能，还要进行市场巡查和肉类食品检测，岗位不固定，混岗混编现象严重。同时，行业人员资质多年没有更新，官方兽医仅5人，备案执业兽医仅2人，专技人才出现断层，检疫、防疫水平止步不前。除此之外，还要承担改制前后退休干部职工14人的党建、困难慰问等其他事宜。

2.4 政策性收费暂停，自身造血来源受阻

2015年11 月，国家发改委发文暂停了动物及动物产品的检疫收费，何时恢复一直没有下文，高峰年份收取费用100多万元，有效弥补了防疫体系队伍财政预算的不足。由于暂停了收费项目，2017年区商务局将屠宰职能划转给区农业局，并由区畜牧中心承担该项具体工作，加上国家于2009年取消了对动物防疫注射的收费，由当地财政预算适当解决，不光不能造血，失血成为常态。

3 发展方向及建议

3.1 依法依规，提高行业地位

随着国家、省级层面法治意识的加强，近10多年先后出台并完善国家行业法律3个、条例及规定6个、办法9个、预案1个，省级实施办法、规定、条例各1个。所有这些都是尚方宝剑，要乘依法治国理政、构建法制体系的东风，要抓住这次事业单位机构改革、要借修订过时条款的有利契机，吸取防控非洲猪瘟、新冠肺炎的良好经验，摒弃旧的条条框框，重塑动物体系队伍，体现行业存在感，争取行业地位，逐步实现技术服务向执法监管职能的转型。

3.2 强化监管，理清职能设置

一是整合行政执法职能。将重大动物疫病防控、动物卫生监督、生猪屠宰管理、肉品质量安全监管这些政府行政行为纳入区农业农村局农业综合执法整合，增加执法人员编制，做好上传下达、工作布署、日常监督统筹安排，明确分工，做到以监督执法促检疫行为履责；二是保留畜牧中心事业单位属性，履行专技保障。将技术服务、疫病控制、检测检验交给专技岗位来做，建设并运营好实验室，为行政执法提供准确的依据，做到以检疫监督促防疫落地；三是通过以监促检、以检促防，形成大防疫体系建设的有机整体框架，单纯的春秋免疫注射逐步实现向社会化服务管理转变，实现向养殖场（户）防疫主体责任的转变。

3.3 凡进必考，统筹人员编制

大防疫体系带来工作方式由服务向监督执法转变，也必然带来人员身份的转变，对人员素质也提出了更高的要求，否则依法依规就做不到，跟不上行业的变迁。国家对编制实行总额控制，只减不增，“老人老办法、新人新办法”符合该区新人不多、老人不少的现状，建议参照省的做法，对35岁以内年青人择优实行参公管理，今后新进人员凡进必考，为他们创造晋升的空间，也为行业带来生机和活力。

3.4 依法创收，减轻财政负担

一是改革到位后将依法依规加大对不法行为的打击和处罚力度，通过执法办案弥补财政预算的不足，周边县（市）区澧县、石门、安乡等已经有好的成功经验，这也是今后努力的方向；二是积极争取暂停的检疫收费项目早日恢复，提升干事创业的热情。