撰写|任大鹏

农民专业合作社的发展质量问题，从2007年合作社法律开始实施起，就一直是政府部门和学术界讨论的中心话题之一。无论是合作社发展初期的真伪问题的讨论，合作社的规范化建设行动，还是“空壳社”清理，均强调以规范化建设为重点的发展质量提升。2018年9月，农业农村部批复在30个县（市、区）开展首批农民合作社质量提升整县推进试点，2019年又增加了128个试点单位。一些省（市、自治区）也确立了省级的质量提升整县推进试点。

以县域为单元提升合作社发展质量，主要有两种路径：一是减少合作社存量，将不规范的合作社剔除，因而清理“空壳社”成为中央农办、农业农村部等11部门和单位《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》的主要工作部署之一；二是提升存量合作社的发展水平，通过加大财政支持力度、改进金融服务、落实相关政策、强化人才支撑等措施，提高合作社对成员的服务能力。

从合作社发展实践看，当前的合作社大体存在3类形态：第一类是以各级示范社为代表的优秀合作社；第二类是规模小、农户带动能力差、制度不够健全、营利能力不高的相对弱小的合作社，这类合作社从数量上看比例最大；第三类是以套取财政补助为目标，或者损害成员民主权利和经济利益，严重不规范的“空壳社”。在质量提升整县推进的试点过程中，对于第一类合作社，主要是建立示范引领机制以带动其他弱小合作社；对于第三类，主要是通过清理行动及时注销；相对弱小但数量众多的第二类合作社的规范与发展，应当是整县推进提升合作社发展质量工作的重点。

第二类合作社普遍存在着弱、低、散、乱、偏现象。弱，是指合作社规模过小，市场竞争能力弱，资源配置能力弱，对成员的服务能力弱。低，是指合作社经营管理水平低，市场开拓能力差，知识与意识不能适应市场需求。散，是指合作社成员之间分层明显，风险共担机制没有形成，理事长或核心成员承担的风险过大，在合作社中获取的利益也最大，合作社缺乏对小农户的凝聚力。乱，是指合作社内部治理不规范，小农户在合作社中的民主权利不能得到保障。偏，是指合作社发展方向偏离国家支持合作社发展的初衷，突出表现在于盈余分配机制不完善，少数成员攫取了合作社的主要盈余，小农户在合作社中的经济利益更易受损。这些表现，有的是因为资源和条件局限，有的是因为发展能力较弱，有的是因为制度不规范。

为此，在合作社质量提升整县推进试点工作中，应重点针对第二类合作社发展存在的问题，以条件建设、能力建设、制度建设为主要抓手，提升其发展能力和规范程度。

在条件建设方面，应以县域为单位，整合各类合作社发展资源，坚持重点扶持与普遍推进兼顾原则，一方面，对各级示范社的适度倾斜应当以其充分发挥对其他合作社的引领为重点；另一方面，更要充分考虑县域内合作社发展的共同需求，注重扶持资源对弱小合作社的覆盖度。引导示范社牵头建立联合社，将相对弱小的合作社吸收到联合社中，提高对小规模合作社的带动能力，进而从整体上完善合作社与小农户的衔接机制。

在能力建设方面，针对每家合作社发展的薄弱环节，构建菜单式能力支撑体系，从产业拓展能力、内部治理能力、财务管理能力等方面着手，通过培训、个别辅导、服务托管等方式精准施策。

在制度建设方面，应当从规范合作社章程着手，重点指导合作社建立和完善财务管理制度、公共积累制度、盈余分配制度、民主议事制度、成员除名和退社制度等，促进合作社在规范的基础上健康发展。