余彩红

【摘要】住房公積金制度从上个世纪90年代初在上海创设起步走向全国，发展迄今近三十年了。它为我国城镇住房体制市场化顺利转轨、引导职工住房观念转换、提高职工住房消费支付能力、培育促进住房金融服务业发展、推动房地产市场发展和房地产支柱产业形成，发挥了巨大的历史积极作用。随着经济社会的发展，近几年在管理体制、收益率低、覆盖面及使用范围有限等方面惹发争议。但是，我们并不能因噎废食，而是要以发展和包容的心态，以改革的勇气去面对并改进完善。本文拟从近几年全国年度报告，分析住房公积金运行现状，对其制度发展提出建议。

【关键词】住房公积金  管理体制  保值增值  精准施策

住房公积金制度从上个世纪90年代初在上海创设起步走向全国，成为我国城镇职工和单位广泛参与的一项政策性住房金融制度，迄今近三十年了。它为我国城镇住房体制市场化顺利转轨、引导职工住房观念转换、提高职工住房消费支付能力、培育促进住房金融服务业发展、推动房地产市场发展和房地产支柱产业形成，发挥了巨大的历史积极作用。正因为重要性日益突出，近年来住房公积金受关注度也越来越高，其制度优势和暴露出来的缺点都成为社会大众关注的焦点。尤其是今年因疫情影响，“住房公积金存废”之争持续升温。当然，两会前夕印发的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出的“改革住房公积金制度”为这场“存废之争”划上了句号。作为一名住房公积金从业人员，笔者同样认为，住房公积金制度需要的是改革，而不是因噎废食。本文拟从近六年的全国住房公积金年度报告，分析住房公积金的运行现状、发展中存在的问题和困难，从而提出下一步的对策建议。

一、住房公积金制度运行现状

为建立公开规范的住房公积金制度，保障缴存单位和缴存职工的知情权和监督权，根据国务院《住房公积金管理条例》和住房城乡建设部、财政部、中国人民银行《关于健全住房公积金信息披露制度的通知》（建金〔2015〕26号）规定，自2015年以来，各城市每年均按时对外披露住房公积金年度报告，住建部公积金监管司亦按时披露全国住房公积金年度报告，迄今已有6期。从近几年年报数据可以看出，住房公积金无论是缴存金额还是使用金额均持续增长。

（一）几个重要经济指标

（1）缴存方面。按照《住房公积金管理条例》规定，职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%;有条件的城市，可以适当提高缴存比例。住房公积金管理中心按国家规定利率向缴存职工计付利息。2014年末，全国住房公积金实缴单位206.50万个，实缴职工11877.39万人，缴存额12956.87亿元。截至2019年末，实缴单位322.40万个，实缴职工14881.38万人，缴存额23709.67亿元。六年时间，实缴单位、实缴职工、缴存额增幅分别为56.12%、25.29%、82.99%。

（2）提取使用。根据《住房公积金管理条例》规定，缴存职工购买、建造、翻建、大修自住住房，偿还购房贷款本息，房租超出家庭工资收入的规定比例以及离退休等，可以提取职工个人账户的住房公积金。缴存职工离退休、完全丧失劳动能力且与单位终止劳动关系、出境定居、死亡或宣告死亡等，可全额提取个人的住房公积金，并注销账户。在提取使用方面，2014年，全年住房公积金提取额7581.96亿元，提取率58.52%，其中，住房消费类提取5714.52亿元，非住房消费类提取1867.44亿元，分别占75.37%、24.63%;2019年，全年住房公积金提取额16281.78亿元，提取率68.67%，其中，住房消费类提取13297.33亿元，非住房消费类提取2984.45亿元，分别占81.67%、18.33%。

（3）贷款使用。《住房公积金管理条例》规定，缴存住房公积金的职工，在购买、建造、翻建、大修自住住房时，可以向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款。住房公积金贷款最高额度和具体贷款条件由各设区城市住房公积金管理委员会确定，贷款利率按人民银行规定执行。2014年发放住房公积金个人住房贷款222.51万笔、6593.02亿元;2019年，发放住房公积金个人住房贷款286.04万笔，发放金额12139.06亿元。相比之下，2019年发金额增加5546.04亿元，增幅达84.11%。

另外，在支持保障性住房建设方面，截至2019年末，累计向373个试点项目发放贷款872.15亿元，累计回收试点项目贷款865.19亿元，试点项目贷款余额6.96亿元。

（4）增值收益。2014-2019年，住房公积金增值收益分别为677.02亿元、1075.02亿元、687.72亿元、763.22亿元、854.25亿元、976.15亿元。

（二）住房公积金社会效能

鲜活的数据让我们看到的是住房公积金可持续发展的生命力，而数据背后产生的社会效益则是制度的价值和魅力所在。

（1）制度覆盖面持续扩大。一是缴存结构趋于均衡。从缴存单位性质分类，大致分为国家机关、事业单位、国有企业和城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、民办非企业单位和社会团体，以及其他。2014年，城镇私营企业及其他城镇企业、外商投资企业、民办非企业单位和其他类型单位占37.03%，2015-2019年，则分别占36.07%、42.86%、45.31%、47.11%、49.04%，缴存结构更趋于合理。二是灵活就业人员被纳入制度范围。到2019年末，农村转移人口及新毕业大学生等新市民已有982.12万人建缴住房公积金。根据年报数据分析，住房公积金在缴存人、缴存单位、缴存总额等各方面均持续增长，这种增长标志着住房公积金作为民生制度越来越深入人心，反映出广大群众对制度的认可。

（2）支持职工住房消费作用明显。一是保障职工住房消费提取。截至2019年末，住房公积金累计提取总额达104235.23亿元，占累计缴存总额的61.46%。以2019年为例，住房公积金年度提取额16281.78亿元，其中，住房消费类提取额为13297.17亿元，占81.67%。二是保障职工刚性住房贷款需求。建立住房公积金制度以来，已累计发放个人住房贷款97959.46亿元，共计3620.88万笔，近几年首套房贷款占比均在85%以上。三是为职工减轻了利息负担。住房公积金贷款利率较低，五年期以上3.25%，比商业性个人住房贷款基准利率低1.65-2个百分点。仅2019年发放的住房公积金贷款，偿还期内可为贷款职工节约利息支出2617.14亿元，平均每笔贷款可节约利息支出9.13万元。

（3）大力支持保障性住房建设。按照《住房公积金条例》中将增值收益“用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心管理费用和建设城市廉租住房的补充资金”规定，多年来，全国住房公积金增值收益累计为城市公共租赁住房（廉租住房）建设提供补充资金3952.73亿元，累计向373个试点项目发放贷款872.15亿元。

（4）服务水平不断提升。一直以来，住房公积金制度的发展坚持以人民为中心，稳中求进、改革创新、担当作为，不断提升行业服务水平。一是依托“互联网+”持续提升服务效能，全国299个设区城市建成住房公积金综合服务平台，缴存单位和职工可依托12329服务热线、网上营业厅、手机APP等多种服务渠道，方便快捷地办理住房公积金业务。二是强化信息化建设。全面建成全国住房公积金数据平台，与国家税务总局、国家政务服务平台和国务院客户端实现对接，与全国组织机构统一社会信用代码数据服务中心实现数据共享。各城市中心也紧密贴近时代需要，加强信息化建设。三是柜面服务能力持续增强。多地注重依托第三方机构开展窗口服务能力暗访检测，以问题为导向促进服务，同时，内部通过业务、礼仪培训等形式提升窗口人员服务能力。

二、制度发展存在的困境

通过以上，不难看出，住房公积金行业注重以信息化建设促制度发展，以拓展监管手段保运营稳定，不断提升了行业管理和服务水平，切实保障了住房公积金制度运行安全平稳，在支持职工合理住房消费方面发挥了重要作用。但任何事物都是在曲折中发展的，住房公积金制度亦是如此。

（1）机构不统一影响政策效果。一是领导机构体制不统一。据全国住房公积金2019年年度报告披露，全国共设有341个住房公积金管理委员会和住房公积金管理中心，分别作为城市住房公积金管理的决策机构和执行机构。另外，还有139个分支机构未纳入设区城市统一管理。这种管理体制导致各地住房公积金缴存、提取、贷款等政策各有千秋，政出多门，在立法和行政层面多有冲突和矛盾之处，难以在全国范围内形成统一的政策目标，大大削弱了住房公积金制度的政策性效果，给服务对象也造成一定的困惑。二是决策机构权责不明。虽然《住房公积金条例》规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟），应当设立住房公积金管理委员会，作为住房公积金管理的决策机构。”这种管理制度的确定，确实从某种程度上确保了重大政策的民主决策和资金使用监管的多样性。但是在实践中，大多却无法按照条例要求定期召开会议，即使召开会议，决策和监督流程往往简化为住房公积金管理中心提出草案，仅通过管委会会议审议通过。由此以来，管委会也并没有担负起实际的责任。

（2）资金无法融通影响流动性。归集是住房公积金的源头，使用则是住房公积金的归宿。近年来，陆续有城市暴露出住房资金流动性不足的问题，供给端的缴存归集资金相对需求端的提取和贷款的资金支持能力持续降低。以2019年为例，贷款率较高的重庆101.36%、安徽98.02%、江苏97.83%，低的西藏69.50%、新疆71.86%、河北73.77%等地，尽管如此，由于管理的属地性，各城市并不能在全国范围内调剂使用结余资金，从而导致局部流动性紧张与局部流动性过剩的双重局面。

（3）投资手段单一影响收益率。住房公积金制度虽然有金融功能，但现行的住房公积金管理却并未体现其金融属性。主要系其投资手段单一，余额全部作低息存款，收益率极低。2019年增值收益率仅为1.58%。收益率太低，直接导致的是对于不符合贷款条件的住房公积金缴存职工而言，既未享受公积金低息贷款，又未能享受商业银行般的存款利率。全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文大力支持公积金制度存在的意义，但就其收益率低也算过一笔账，就2018年的结余资金8023亿元为例，假设将住房公积金委托给全国社保基金理事会来投资并假定收益率按6%计算，这一年的利息收入将高达280亿。但实际上，缴存职工获得住房公积金利息水平较低，贬值风险十分明显。

（4）制度覆盖面仍有待拓展。近些年，住房公积金缴存覆盖面大为拓展，根据2019年全国年报显示，住房公积金实际缴存人数为14881.38万人，比2018年增加444.97万人，增幅为3.08%。而全国参加城乡居民基本养老保险、失业保险、工伤保险的人数分别为53266万人、20543万人、25478万人，均比住房公积金缴存面广。当然，后三个的缴存强制性远远大于住房公积金，但是同与民生息息相关，住房公积金的筹集渠道要窄些、强制性也要弱些。

三、改革完善住房公积金制度的建议

住房公积金制度为住房转型和解决职工住房难发挥了作用，针对存在的问题我们也不能视而不见，改革完善住房住房公积金制度迫在眉睫。提及改革住房公积金制度，已有一段时间。早在十八届三中全会《决定》指出：“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金的提取、使用、监管机制”。到底怎样改？改革遵循怎样的原则？习总书记要求“改革要从群众最期盼的领域改起，从制约经济社会发展最突出的问题改起，让全社会感受到改革带来的实实在在的成果，最大限度凝聚改革正能量”。住房公积金制度改革理所当然要遵循这一根本要求。

（1）改进管理中心的管理体制，有效发挥资金的规模效应及抗风险能力。一是打造全省统一的住房公积金管理机构。无论管理中心定位为何种性质，打造全省统一的住房公积金管理机构，实行层级式的垂直管理模式最有利于全国或全省统管。这样，可避免因同一个项目重复投入大量的人力物力财力，大幅降低现行管理成本，提高管理效率，增强政策的统一性。同时，参考商业银行建立专业化和规范化的资金流动性风險管理机制，增强抗风险能力。二是统筹资金管理。鉴于资金流通性问题，有必要加强全国范围内的住房公积金资金统筹管理，从而提高其使用率，减少使用不平衡现象。

（2）拓宽收益渠道，确保资金保值增值。现有的住房公积金业务模式主要有缴存、提取和贷款等。如果从金融属性角度看，缴存和提取属于负债项业务，贷款则属于资产业务。以2019年为例，住房公积金存款利息331.34亿元，委托贷款利息1710.20亿元，主要就是这两项收入。为提高收益率，可考虑以下方式：一是鉴于住房公积金贷款的审批程序严格，贷款抵押房屋的权属清晰，有完善的风险管理体系，可以考虑采用住房公积金贷款证券化的方式，通过发行资产支持证券来盘活存量住房公积金贷款，从而提高贷款周转率，也可提高收益率。二是参照日本住房金融公库和新加坡中央公积金制度的资金运作模式，即汇缴与投资分离的思路。在不改变住房公积金管理中心目前行政事业单位性质及职责的条件下，扩容投资运用。当然，投资可由另一个机构负责，而两者以政府定向债券和政府信用连接起来。收益增多，缴存职工相应的存款利率也应有所提升，增强其缴存吸引力。

（3）创新住房公积金缴存政策，扩大制度覆盖面。一是逐步取消现行政策中对户籍、身份的限制，无论是城镇何种形式的就业群体，包括灵活就业人员都应纳入制度范围内。在今年2月26日住建部公积金监管司组织召开的会议中，部署了住房公积金战线2020年要重点抓好的五项工作，其中一项就涉及开展灵活就业人员自愿缴存住房公积金的试点，这便是很好的一个开端。二是可以对不同性质的单位职工实施分类缴存政策。目前实行了限高保低政策，缴存比例控制在5%-12%之间，针对城镇灵活就业人员可以实行协议缴存政策，低门槛进入制度覆盖范围。三是让科技助力缴存，探索大数据技术在公积金精准扩面的具体应用。

（4）精准施策，拓宽住房公积金使用范围。一是将住房公积金的作用扩展到实物形态，包括旧房改造和租赁领域，使其多方位多角度发挥作用。当前国家正大力发展租赁市场，按照这一方向，深化短租提取实践和开展长租贷款探索。二是按照“房住不炒”的思路，全力保刚需、部分保改善性住房、抑制和杜绝投机性住房，构建以家庭购房面积为核心控制要素，辅之以差别化政策实施贷款额度及利率标准。

习总书记在党的十九大报告中提出，要让全体人民住有所居。是的，安居方能乐业，我国在住房保障方面一直在努力。住房公积金制度作为年轻的房改制度，还大有作为，未来可期。

参考文献：

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[5]人力资源和社会保障部官网.2019年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].网址，2020.