何丽丽 王飞

摘 要：在2020年1月美日欧三边发表的《联合声明》推动下，WTO补贴规则在禁止性补贴范围、惩罚性结果、严重侵害情形等方面进行改革。立足于这些发生的新变化，从被诉门槛、禁止性补贴范围及市场认定等角度，分析“走出去”国有企业在海外权益和市场面临的风险，具体包括被诉增多、陷入经济困局、成反补贴调查首要对象三个方面。因此，我国需从国家政府和国有企业两方面出发进行应对，国家政府应推进国内补贴政策改革、主动参与WTO改革谈判，国有企业需要积极推进绿色消费检验创新与生产绩效，重塑自身身份，降低被诉几率。

关键词：美日欧;《联合声明》;WTO补贴规则

2020年1月14日，美国、日本和欧盟三方贸易代表以“现有WTO规则无法解决补贴造成的市场扭曲问题，建议修订多项补贴规定”为由，在美国华盛顿进行了会谈。会谈上，三方就加强WTO框架下有关工业产业的国际规则达成一致，并发表《美欧日第七份三方联合声明》（下称《联合声明》）。这是自2017年12月以来，三方共同发布的第七份联合声明，内容涉及特殊国有企业规则、补贴规则和技术转移等重要问题。此次美日欧新WTO补贴规则改革方案的提出，会降低发展中经济体“举国体制”对产业发展的促进作用，并防止国有企业在政府支持下获得国际竞争优势，对中国有明显的针对性。因此，有必要深入审视美日欧WTO补贴规则改革方案，特别是需要从被诉门槛、禁止性补贴范围及市场认定等方面出发，分析该补贴规则改革对我国国有企业“走出去”的影响，进而有针对性地采取相关对策。

一、美日欧WTO补贴规则改革方案的内容变化

（一）扩大禁止性补贴范围

现行《补贴与反补贴措施协定》中的禁止性补贴仅包括出口补贴和进口替代补贴，而在新《联合声明》中，美日欧提议扩大禁止性补贴范围，增加如下无条件禁止性补贴：第一，无限担保;第二，对处于无法从独立商业来源获得长期投资或融资的企业、产能过剩的行业或部门提供的补贴;第三，在缺乏可靠重组计划条件下，对经济困难或资不抵债企业提供的补贴;第四，某些直接的债务免除。

（二）增加倒置举证责任

现行《补贴与反补贴措施协定》中并没有针对补贴导致产能扭曲情况的条款，使得国际市场经常发生补贴不透明现象，市场发展存在一定风险。新《联合声明》中提议对某些损害性较强的补贴进行举证责任倒置，包括但不限于：过度的大额补贴、仅限于降低内销的同类产品成本投入补贴、由于缺乏私营经济参与而导致的產能补贴、阻止低竞争力企业退出市场的补贴。具体而言，提供补贴的成员需证明所提供补贴对产能或贸易不存在严重的负面影响，并证明该补贴具有充分透明度;请求磋商的一方无需对自身国内产业损害、利益丧失或减损等进行举证证明。新《联合声明》要求，若补贴提供方无法自证清白，则该成员必须立即撤销所涉补贴。

（三）增加严重侵害情形

现《补贴与反补贴措施协定》主要是从同类产品价格影响和市场份额变化两个维度，来判断是否存在侵害情形。例如：对其他成员同类产品抑价、压价或削价;阻碍或取代其他成员同类产品出口;阻碍或取代其他成员同类产品进入补贴、提供成员的市场等行为，均为严重侵害情形。协定中并未将补贴损害产能的情形列于其中。而此次美日欧WTO补贴规则改革方案提议：将由补贴提供成员导致的产能过剩补充至严重侵害情形。

（四）增加反向通报惩罚

据欧盟消息显示，在现行SCM协议下，欧盟成员中有超过50%成员没有履行过任何通报义务。所以，加强通报义务履行、提高补贴透明度成为此次美日欧WTO补贴规则改革的重要内容。美欧日三方认为：应增加产业补贴政策通报的激励机制，鼓励成员对补贴进行适当通报，并增加反向通报的惩罚。具体而言，若某一成员未能按要求通报其补贴项目，则其他成员有权提请该成员注意。在该成员未能迅速反馈进行通报的情况下，其他成员可反向通报，提请WTO补贴和反补贴委员会注意。如果某成员的补贴项目被其他成员反向通报，那么这项补贴就会被当做禁止性补贴。除非在规定时间内，该成员能用书面形式提供所需举证信息。

（五）引入外部基准计算方式

基准是指在计算政府以服务或购买货物方式提供的补贴金额时，将购买所付金额或提供所得款项进行比较的“适当报酬”。当补贴国国内市场存在扭曲时，现行《补贴与反补贴措施协定》并无相应政府购买以及提供服务或商品补贴的适当标准。对此，新《联合声明》中提议，如果相关服务或商品的国内市场价格因特殊情况（例如补贴提供成员的干预）不再适合通过比较来计算补贴金额，那么反补贴调查机关可使用其他适当金额作为基准，即外部基准。同时，新《联合声明》提出：可通过与购买国实际市场情况相比较的方式，确定所涉服务或货物的“报酬”是否适当。

（六）完善公共机构定义

一直以来，现行《补贴与反补贴措施协定》没有对公共机构进行明确定义，在实践中也没有相应的认定标准。在此背景下，美欧日认为中国国有企业补贴较多，因此重新探讨了“公共机构”的定义，提出应将国有企业纳入“公共机构”范围。即为了不漏掉国有企业的扭曲性补贴，公共机构在认定时，不必须“拥有、行使或被授予政府权力”。

二、美日欧WTO补贴规则改革方案对中国国有企业“走出去”的具体影响

（一）原先产业补贴被诉门槛降低，高产能国企或被广泛针对

现阶段，中国在燃油、钢铁和铝等相关国有企业均存在严重的产能过剩，但这些产能大多用于满足内需，并未冲击国际市场。例如，钢铁行业约93%的产量都用于满足内需，出口钢材占比仅为7%。然而，美日欧三方对此并不认可，认为中国产能过剩的根本原因在于政府对产业的补贴和政策支持。并且，为了避免中国产能过剩对国际市场的冲击，美日欧在新《联合声明》中提议：将由补贴导致的产能过剩列入严重侵害情形之一。这一提议一定程度上降低了中国相关国有企业的产业补贴被诉门槛。

具体而言，如果WTO补贴规则改革方案没有明确“产能过剩”的定义，或者没有衡量行业或部门是否存在“产能过剩”的客观标准，包括表观消费量与产能的比例关系或产能利用率等。那么WTO争端解决机构就没办法准确评判被诉国有企业产能过剩的原因，此时会根据新《联合声明》中的“产能过剩”规则来判定被诉企业。在当前我国燃油、钢铁和铝等国有企业产能过剩情况下，WTO补贴规则改革方案便会成为针对中国相关“走出去”国企的滥用条款，大幅降低我国国企原先使用的产业补贴被诉门槛。而被诉门槛的降低，会使得我国高产能“走出去”国有企业被美日欧等国广泛针对，进而通过发达国家的带动效应，进一步扩散至发展中经济体，导致我国高产能国企遭遇的海外反补贴调查数量大幅增多。

（二）大型、重点国有企业原有补贴被禁，企业或陷经济困局

一方面，美日欧扩大WTO产业补贴中禁止性补贴范围，会令中国部分大型、重点国有企业陷入禁止性补贴困局。美日欧新《联合声明》中新增的四种禁止性补贴，主要存在于我国一些产业政策重点扶持发展的国有企业或产业庞大发展滞后但不能破产的国有企业中。某些地方政府出于社会稳定、经济稳定等多方因素考量，会持续为此类行业或企业提供补贴。而基于此次美日欧《联合声明》的WTO补贴规则扩大禁止性补贴范围，一定程度上对上述国有企业造成影响，减少企业发展资金，进而影响重点企业发展甚至导致大型国企破产。

另一方面，三方新《联合声明》中提议WTO产业补贴规则增加的反向通报惩罚，会加重国企“走出去”经济困局，尤其是大型、重点国企。自2016年至2019年，中国政府先后向WTO进行了3次产业补贴通报，涉及2001-2018年间的中国所有地方补贴政策和补贴项目。截至目前，中国的全部产业补贴已全部通报完毕。尽管如此，美国和欧盟等仍旧认为中国的补贴通报内容不符合国际要求，且一直指责以中国为代表的发展中国家未能充分履行补贴通报义务。可以看出，美日欧对我国的产业补贴判定存在主观性。因此，一旦WTO补贴规则改革方案落地实施，美日欧等国极大可能会对我国相关国有企业采取反向通报惩罚，将我国政府对国有企业的补贴视为禁止性补贴。在此情况下，我国政府将无法释放对应的企业发展补贴资金，从而加重大型、重点“走出去”国企的经济困局。

（三）原有价格基准受阻且公共机构认定容易，国企将成反补贴调查首要对象

在中国经济体制和政治体制特点影响下，美日欧WTO补贴规则改革方案的落地，将使中国原有价格基准计算方式受阻，且“走出去”国有企业更容易被认定为公共机构，进而成为国外反补贴调查首要对象。

一方面，美日欧WTO补贴规则改革方案提出的外部基准计算方式，使我国原先使用的国内价格基准计算方式无法得到应用。在美对华进行反补贴调查过程中，美国商务部通常认为中国国内价格受政府干预严重，无法作为计算利益的基准。在计算中国被调查企业所获补贴金额时，需选择其他适当金额（比如国际市场的价格）作为基准，并依此征收高额的反补贴税。美国与欧盟、日本新《联合声明》中外部基准规则改革的目的之一，就是要改变我国原先使用的国内价格基准计算方式。若未来WTO补贴规则改革方案完全遵循美国现行的实践做法，即调查机关无需采集证据证明政府干预对国内市场价格的扭曲路径。那么只要证明存在政府干预就可以拒绝被调查国家使用国内市场价格，这将导致中国“走出去”国有企业成为美日欧反补贴调查的首要针对对象。

另一方面，国有企业将被认定为“公共机构”，更容易变成国外反补贴调查的对象。美国曾在中国产品反补贴调查中，将中国国有银行和国有企业视同公共机构，认定它们提供贷款和生产投入的行为属于财政资助，因此采取反补贴措施。欧盟和印度等WTO成员，也紧随美国脚步对中国产品发起反补贴调查，对中国涉案企业从国有银行获得的贷款和从国有企业采购的原材料投入认定为补贴，进而征收高额的反补贴税。可以看出，国际反补贴调查具有一定羊群效应。一旦美日欧WTO补贴规则改革方案的“公共机构”认定出台，美国便可以借助“有意义的控制”，更自由地将中国“走出去”国有企业认定为公共机构，对企业进行反补贴调查。

三、中国的应对之策

美日欧WTO补贴规则改革方案的内容变化，会降低中国“走出去”国有企业的产业补贴被诉门槛，使企业陷入陷经济困局、成为反补贴调查首要对象，进而遏制企业“走出去”步伐。为此，我国政府部门和“走出去”国有企业需要共同努力，化解美日欧WTO补贴规则改革方案带来的影响。

（一）国家政府层面

1.推进国内补贴政策改革，积极回应WTO产业补贴规则改革要求。第一，通过博弈明确产业补贴负面清单，积极回应补贴透明度要求。若WTO补贴规则改革方案落地，美欧日势必会将扭曲市场的补贴纳入禁止性补贴清单，这會制约我国产业结构调整与产业升级。为此，我国可以通过改革补贴政策方式，出清部分市场僵尸企业，放弃对某些国有企业的非商业性补贴。当然，对主业涉及国计民生或有垄断资源、承担特殊任务的国有企业，如输电、自来水、铁路运输、管道燃气、水利基础设施建设等企业，国家可以给予不同政策。并且，考虑到这种不同政策很容易被认定为不公平补贴以及相关国际透明度细则，国家可以将这些特殊政策公开，以便使这类企业能被西方国家接受。另外，虽然大国产业竞争的焦点是尖端科技产业，但是我国对尖端科技国有企业的扶持不应因外界压力而放弃，而是需要通过博弈明确产业补贴负面清单，并争取产业补贴负面清单下对高新科技产业补贴的例外豁免。同时逐步改革补贴发放方式，如推进企业市场化经营、向社会招标等，消除美日欧国家疑虑。第二，出台淡化政府职能的资金管理制度。为应对WTO补贴规则改革方案带来的影响，我国政府可计划出台淡化政府职能的资金管理制度。首先，政府可以学习欧盟各国针对中小企业的补贴方式，扩大享受优惠政策企业范围，取消针对国有企业的专项补贴。其次，应以社会投资为主、政府基金为辅助，减少政府对基金使用的干预，合理划分政府与社会投资比例。最后，政府需要建立合理的产业基金退出机制，在合适时间退出产业，借助市场的引导作用推进国有企业发展，避免国有企业对政府基金的依赖。

2.主动参与WTO补贴改革谈判，维护我国企业合法权利。第一，拒绝将国有企业正常商业性行为列入补贴范围。中国政府应发挥自身WTO常任理事国的地位作用，对国有企业补贴范围问题进行讨论与谈判。其一，明确反对将国有企业纳入公共机构范围的建议，坚持国有企业正常商业性行为是合规行为，据理力争，并警惕以竞争中立为噱头的所有制歧视。其二，以将国有企业正常商业性行为排除在禁止性补贴范围之外为准绳，禁止削弱国有企业正常商业竞争力的所有制歧视。其三，明确界定正常性商业行为，在谈判中坚持竞争中立原则的“本义”，要求将国有企业的社会与商业性质相区分，进一步要求ASCM加入具体规定来区分公共属性与商业属性。其四，要求在谈判中清晰界定构成“公共机构”的条件，以及如何判断成员对有关企业实施“有意义的控制”，并利用国际胜诉案件，使制度层面的“公共机构”得到明确支持。第二，恢复不可诉补贴。不可诉补贴是ASCM的临时性“绿灯”补贴，目前已经失效。由于其不会扭曲国际贸易市场，遭到反补贴的情况很少，可以满足加拿大、印度、俄罗斯、印度尼西亚和韩国等多数国家利益诉求，因此中国可提议恢复不可诉补贴，并就扩大不可诉补贴范围开展谈判。中国可以同意《联合声明》中将贸易扭曲程度高的补贴列入禁止性补贴，对于没有明确标准的项目保留在可诉补贴中。同时中国应要求恢复和加强不可诉补贴的合法性，确认基础研发、环境保护、贫困地区补贴的合法性，维护我国国有企业利益。第三，反对美日欧对中国“市场经济地位”的偏见。当前，美日欧仍对中国使用“替代国”做法，拒绝承认中国“市场经济地位”，这一做法具有强烈针对性。事实上，中国并不是产能过剩的唯一“负责者”，2008年金融危机造成的世界需求萎缩才是真正的源头。但美国只强调自己最关注的“解决非市场经济导向政策与做法”，目的是引导同盟国将其列入优先事项，具有强烈的主观性，此次提议的WTO改革方案也是如此。因此，中国应深入研究“非市场政策与做法”，形成中国自己的“市场经济”话语体系。在WTO谈判中坚决反对美日欧针对特定国家的歧视规则引入，保护“走出去”国有企业的合法权利。

（二）国有企业层面

1.推进绿色消费检验创新与生产绩效，解决部分产能过剩问题。居民消费行为会随着消费水平的提高出现更多绿色消费，进而通过理性消费行为检验供给质量。居民绿色消费需求会倒逼企业缩短影响产品质量的环节。因此，国有企业可以推进绿色消费检验创新与生产绩效，以此解决部分产能过剩问题。首先，在现代信息技术辅助下，国有企业可形成绿色“产品研发-消费培育-定制化生产-消费”的产品开发流程，剔除不适合社会需求的产能配置。其次，国有企业应尽可能提高资源利用效率，及时根据消费端信号，转向适宜产品生产。最后，为适应消费者绿色消费需求，国有企业可以在创新环节加入更多先进技术，与销售、生产部门共同评估，再结合消费者的投票结果，随时调整产能，避免生产浪费。

2.重塑商业类国有企业“商业性”或“中性”身份。一般而言，“商业性”或“中性”身份的“走出去”国有企业很少受到西方国家极力反对。因此国有企业应根据自身商业类型进行改革，重塑企业“商业性”或“中性”身份。若国有企业隶属有竞争性业务的特殊领域或充分竞争行业，则可以根据市场化方向，引入竞争中性原則，对自身竞争性业务进行混合制改革，淡化国家所有性质，塑造自身“商业性”或“中性”身份。

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