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非政府组织与国际环境谈判

2020-12-07邵辛塬

时代人物 2020年27期
关键词:影响力

邵辛塬

摘要:NGO组织是全球治理中不可忽视的行为体。在《NGO外交:非政府组织在国际环境谈判中的影响力》这本书中,作者通过对五个案例进行分析,一方面提出了一个分析NGO组织在国际环境谈判中影响力的框架,一方面分析了制约NGO组织在国际环境谈判中发挥影响力的八个因素。通过阅读本书,读者可重新评估NGO组织在国际关系中的影响。

关键词:NGO组织;国际环境谈判;影响力

在全球治理中,主权国家一直是不可忽视的主体。但主权国家同样存在不足:政府的治理受限于主权范围,只能对国内事务进行有效管理。在治理行动过程中,特别是在国际层面的行动,由于受制于权限和效力范围的局限,政府难以掌握完整充分的信息来做出合理的决策。 而同主权国家相比,NGO组织拥有信息和专业知识方面的优势,因为NGO组织大都专注于某一特定领域,并且凭借现代交通和通讯技术建立起了从地方到全球的组织网络和信息网络。 因此,NGO组织在全球治理中的作用不容忽视。

本文对《NGO外交:非政府组织在国际环境谈判中的影响力》进行了分析。本书由美国的米歇尔.M.贝兹尔(Michele M.Betsill)以及瑞典的伊丽莎白.科雷尔(Elisabeth Corell)主编,多位作者对本书内容做出了贡献。本书译者为张一罾女士。

本文结构如下:在第一部分,本文对本书内容进行了概括;在第二部分,本文对本书亮点进行了分析;在第三部分,笔者分享了自己读完本书的感悟;在最后一部分,笔者针对本书内容提出了相关问题,希望能引发读者的思考。

一、内容概括

本书研究内容为NGO组织在国际环境谈判中的影响力。那么,在正式的研究开始前,我们需要首先明确一个问题,那就是,什么是NGO组织?在这本书中,作者对NGO组织做出如下定义,即NGO组织指的是那些“运用外交工具参与国际环境谈判过程中的行动中的行动者”。具体而言,NGO组织拥有如下特征:首先,NGO组织不是由政府间协议产生的组织;其次,NGO组织具有相应的专业知识;最后,NGO组织能够独立表达观点,不受制于任何国家与政府。作者认为,在本书的研究中,这一定义是合适的,因为这一定义既具有广泛性,涵盖了大多数相关的国际组织,也可以将NGO组织谈判代表与政府外交官区别开来。

接下来,我们同样需要明确“影响力”这一概念的含义。在本书中,影响力被这样定义:“某个行动中有意识地与另外一个行动者沟通,并且改变了后者本来要发生的行为”.需要说明的是,这里所强调的沟通并非仅仅是双方之间信息的交流。事实上,此处所强调的交流,指的是NGO组织运用各种资源,包括信息,对其他行为体施加影响力并使其改变行为的现象。具体而言,NGO组织在国际环境谈判中的影响力体现在两个方面:一方面,NGO组织可对国际环境谈判过程施加影响;另一方面,NGO组织可以对国际环境谈判结果施加影响,从而使谈判最终成果在一定程度上反应自身诉求。

那么,在国际谈判中,NGO拥有哪些资源呢?本书认为,虽然同国家行为体相比,NGO组织并没有重要的军事资源与能力,但他们依旧拥有很多重要的资源。一方面,NGO组织拥有专业知识。同国家行为体相比,NGO组织大多长期耕耘于某一特定领域,因此拥有相应的专业知识与相关经验,而这些专业知识与经验可以有效地弥补国家行为体在全球治理中的短板与不足。另一方面,NGO组织拥有独特的道德地位。同国家行为体相比,NGO组织同社会基层更加接近,并强调自下而上地参与社会治理以及全球治理,NGO组织也因此在政治生活中获得了独特的合法性。

接下来,我们需要了解一下本书所提供的分析框架,这个框架有助于研究者对NGO组织在国际环境谈判中的影响力进行系统的评估,是本书的亮点之一。这个分析框架分为五个影响力指标:议题建构、议程设定、关键性行动者的立场、最后协议的程序性议题以及最后协议的实体性议题。其中,前三个指标属于NGO组织对国际环境谈判过程的影响,后两个指标则属于NGO组织对国际环境谈判结果的影響。具体而言,议题建构是对环境议题进行概念化的一个过程;议程设定是通过强调环境问题的危害,使其成功进入各国视野的一个过程;在国际环境谈判中,是否能够影响关键性行动者的立场也是衡量NGO组织影响力的重要指标;最后协议的程序性议题指的是协议是否为促进NGO组织在未来决策过程的参与建立新的制度以及协议是否承认NGO组织的政策执行决策;最后协议的实体性议题则指的是最后的协议是否反应了NGO组织诉求。

本书将NGO组织的影响力分为三个等级:低等程度影响力、中等程度影响力与高等程度影响力。如果NGO组织参与了国际环境谈判,却没有对谈判进程与谈判结果产生影响,那么这个NGO组织对国际环境谈判拥有低等程度影响力;如果NGO组织参与了国际环境谈判,影响了谈判过程,但没有对谈判结果产生影响,那么这个NGO组织对国际环境谈判拥有中等程度影响力;如果NGO组织对国际环境谈判的过程与结果都产生了影响,那么这一NGO组织对国际环境谈判则拥有高等程度影响力。

本书共分析了五个案例,分别是NGO组织在《京都议定书》谈判、《卡塔赫纳生物安全协定书》谈判、《防治荒漠化公约》谈判、捕鲸问题谈判以及国际森林保护和木柴贸易政策谈判中的影响。通过对上述案例进行分析,本书得出了八个影响NGO组织在国际环境谈判中影响力的因素:

一、NGO组织之间的协调性。如果各个NGO组织能够在国际环境谈判中协调一致,那么这种策略可以增强NGO组织的影响力。

二、参与规则的限制。如果国际环境谈判对NGO组织参与的限制较弱,那么NGO组织就更有可能在谈判中发挥影响力。但需要说明的是,就算NGO组织无法在现有规则下参与到国际环境谈判,NGO组织同样可以通过非正式的手段影响参与国际环境谈判的成员。

三、谈判所处的阶段。一般来说,如果NGO组织能够在谈判早期,尤其是议程设置阶段影响谈判,那么NGO组织就更有可能影响后期的谈判。

四、国家政治利益考量。如果国家在谈判中过度考量国家自身的政治利益,那么国家在谈判中往往不愿意采纳NGO组织的建议,从而降低后者的影响力。

五、制度上的交叉重叠。国际环境谈判发生在一个制度和机构都密集交叉重叠的网络中,这种交叉重叠既可能增强NGO组织的影响力,也可能削弱NGO组织的影响力。

六、其他NGO的竞争。在国际环境谈判中,如果环保领域的NGO组织面临其他领域的NGO组织的竞争,那么前者的影响力在一定程度上会受到制约。

七、与关键性国家的联盟。在国际环境谈判中,如果NGO组织能够得到关键性国家的支持,那么其自身的影响力将得到极大地增强。

八、议题争议程度。议题的争议程度越小,NGO组织往往越能发挥影响力,因为争议性较大的议题往往与错综复杂的经济利益相关,而国家通常在涉及自身经济利益的议题上不愿向NGO组织让步。

NGO组织参与国际环境谈判影响深远:一方面,NGO组织的参与可以改善环境谈判结果,因为NGO组织拥有专业知识方面的优势;另一方面,NGO组织的参与推动了全球治理民主化进程,有力地冲击了“国家中心论”的观念。

二、本书亮点

第一,清晰的分析框架。本书所提供的分析NGO组织影响力的框架是本书最为突出的亮点之一。一方面,该框架使影响力这一抽象的概念得以具体化。这也就意味着,在这一框架的帮助之下,读者可以观察NGO组织在这五个指标上的得分,从而清晰地认识其影响力。另一方面,该框架同样使读者能够更加客观地看待NGO组织的影响力,因为这个框架的五个指标不仅涉及谈判结果,也同样涉及谈判过程。这也就意味着,就算NGO组织最后无法影响谈判结果,我们也不能因此断言NGO组织对谈判没有产生任何影响,因为或许NGO组织已通过各种方式对谈判过程施加了影响。这一框架为后来的研究者分析NGO组织在某一具体国际谈判中的影响力提供了明确的指导。

第二,多样的制约因素。本书通过对五个案例进行分析,得出了八个影响NGO组织在国际环境谈判中影响力的因素。这八个因素的存在使读者清晰地认识NGO组织在试图影响国际环境谈判时所面临的复杂情况。此外,通过对这八个因素进行分析,我们可以发现,在这八个因素中,七个因素同NGO组织所面临的外部环境有关,只有一个因素(NGO组织之间的协调性)与NGO组织自身有关。这也就意味着,虽然NGO组织在国际环境谈判中的作用不应被忽视,但NGO组织在这一过程中所面临的外部压力同样应该得到关注。

第三,深刻的案例分析。本书共分析了五個案例。在分析每个案例的时候,本书首先对本次国际环境谈判的背景信息进行了详细的介绍,接下来对NGO组织对这一次国际环境谈判所产生的影响进行分析,最后对制约NGO组织对这一次国际环境谈判施加影响的因素进行总结。由于本书并没有对过多案例进行分析,因而这五个案例都得到了深度的分析。详细的背景信息使对本次国际环境谈判知之甚少的读者也能很快跟上作者的思路,对NGO组织影响力的分析以及对制约因素的总结一方面深化读者对某一案例的认识,另一方面也为最终的理论层面的总结打下基础。另外,本书在选择案例的时候,没有一味地选取NGO组织拥有高等程度影响力的例子。相反,在这五个例子中,NGO组织的影响力并不相同。案例的多样性同样也是可取之处。

三、个人读后感悟

(一)影响议程设置是NGO组织在国际范围内发挥影响力的重要途经之一

通俗地讲,在国际关系领域,议程设置就是一个将特定议题纳入各国以及其他国际关系行为体视野中的过程。在这一过程中,各方就这一议题展开交流,并采取行动,解决相应的问题。同主权国家相比,NGO组织缺少强制性的权力资源例如军事资源,但NGO组织同样可以利用自身在专业知识以及信息层面的优势影响议程设置,进而间接实现自身利益诉求。具体而言,NGO组织影响议程设置的途径有三条:首先,NGO组织可以在现有国际规则的框架下积极参与国际范围内相关议题的讨论,主动宣传自身立场,利用自身专业知识与信息上的优势影响其他国际关系行为体的立场;其次,NGO组织可以在其自身影响力范围内实现广泛的动员,这种动员既可发生在国际层面,同样也可发生在国内层面;最后,NGO组织同样可以借助国家的力量去影响议程设置,进而达成自身利益诉求。

议程设置的重要性主要体现在资源整合方面。当一个特定议题被纳入各个国际关系行为体的视野,与这些议题相关的各方,包括国家行为体与非国家行为体,会主动运用自身所掌握的资源去解决相关问题。在这个过程中,各个行为体的资源都得到了动员与利用。换句话说,如果某一NGO组织能够成功影响国际范围内的议程设置,这也就意味着该组织可以间接利用其他行为体所掌握的资源实现自身利益诉求。当然,国际关系存在巨大的不确定性。正如本书所讲,NGO组织在施加影响力的过程中面临着诸多限制因素。这也就意味着,NGO组织不一定能成功地影响国际关系的结果。但只要NGO组织成功影响了议程设置,那么就算NGO组织暂时失败也无关紧要,因为一个议题一旦被纳入大众视野,那么与这一议题利益相关的主体便有动机对其持续关注直至相关问题得到解决。

(二)NGO组织参与全球治理将增强其自身的合法性,这将进一步提升NGO组织参与全球治理的程度,从而形成良性循环。

在参与全球治理的过程中,NGO组织的合法性来源分别为治理绩效以及道德价值。 在这一过程中,NGO组织利用自身在专业知识以及信息方面的独特优势,为解决特定的全球性问题贡献自己的力量,以成绩获得了认可。此外,NGO组织诉求在道德上的价值也为其赢得了广泛的支持。治理绩效与道德价值带来的认可增强了NGO组织在全球治理中的合法性,这种合法性的提升又将进一步激励NGO组织参与全球治理,从而形成良性循环。由于不同的NGO组织代表了不同的利益群体,因此,大量NGO组织深度参与全球治理便意味着诸多群体的利益诉求可在全球范围内得到传播与关注,其影响便是全球治理的民主化,最终达成国际关系的善治。

四、提出问题

首先,同主权国家相比,虽然NGO组织在知识与信息上具有一定优势,但必须承认的是,这些优势并非不可替代,因为主权国家具有较强的社会动员能力与资源摄取能力,可以弥补自身在专业知识与信息方面的劣势。因此,NGO组织是否可以在维持自身在知识与信息方面的优势的同时,开发其他不易被替代的影响力资源?

其次,本书提供了八个制约NGO组织在国际环境谈判中影响力的因素,使读者能够清晰地认识到NGO组织在这一过程中所面临的复杂情况。对此,笔者的问题是,这八个影响因素对NGO组织在国际环境谈判中的影响力的制约是一样的吗?如果不是,哪些因素对NGO影响力的制约较大?

最后,通过对本书提供的八个因素进行分析,我们可以发现,NGO组织所面临的制约条件主要来自于外部环境。那么,在这种情况下,NGO组织如何克服外部环境的制约,增强自身在国际范围内的影响力?

需要说明的是,笔者在此提出三个问题,并非意在批评本书,而是希望读者可以在阅读本书的基础上进一步思考。

五、总结

本文认为,本书的亮点主要体现在分析框架、八个制约条件以及案例分析;在个人感悟方面,本文强调了影响议程设置的重要性以及参与全球治理对NGO组织合法性以及全球治理格局的影响;最后,本文就如何进一步提升NGO影响力提出了三个相关问题,希望能够引发读者的思考。

参考文献

[1] 车轲.非权力话语视角下的NGO治理机制研究[J].市场论坛,2020(02):3-7.

[2] 甘锋.论国际非政府组织参与全球治理的工具[J].社会科学家,2012(10):39-41+45.

[3] Murphy H. NGOs, agenda-setting and the WTO[C]//Australian Political Studies Association Conference, Monash University. 2007.

[4] Logister L. Global governance and civil society. Some reflections on ngo legitimacy[J]. 2007.

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