唐森骑

上海建工集团工程研究总院 上海 201114

上海作为国际化大都市，城市建设具有规模大、节奏快、强度高等特点，其建筑工地综合管理水平与日本、欧美等发达国家相比尚存差距。本文从建筑工地管理中社会影响较大、关注度较高的建筑垃圾管理入手，对标日本建筑垃圾监管体系，总结上海当前存在的不足之处，提出若干具有一定创新性的，切合上海发展实际情况的建筑工地精细化管理改进建议。

1 日本建筑垃圾监管体系现状研究

由于建筑垃圾体量大，分类难度大、处理成本高等客观因素，直至20世纪90年代末，日本建筑垃圾非法丢弃的现象仍屡见不鲜，毗邻东京都的千叶县就被称为“建筑垃圾违规处置圣地”。根据1995年《警察厅白皮书》中记载，时年，日本违规处置的产业垃圾中80%以上为建筑垃圾。

为解决建筑垃圾非法丢弃乱象，日本遵循减量化原则，实行建筑垃圾零排放策略。以2002年起实施的 《建筑垃圾再生利用法》为标志，构建了完善的建筑垃圾回收再资源化监管体系，实行建筑垃圾现场分类及回收再资源化制度，严格落实责任主体，出台预申报制度、管理票制度及妥善处置报告制度等一系列具体措施，使得建筑垃圾监管体系中各环节交叉边缘的责任分工形成闭环流程[1-2]。据日本国土交通省统计，1995年，日本的建筑垃圾回收再利用比例仅为42%，至2007年已提高至92.2%，至2012年则达到了96%。

1.1 严格落实责任主体，违者重罚

根据日本2010年修订版《垃圾处理法》中相关规定，建设工程所产生的垃圾由其排放方，即施工总承包企业负直接责任。总包方需与垃圾运输企业及垃圾处理企业分别签订委托合同，若直接委托分包方对垃圾进行全部后续处理将被视为违法行为（图1）。

承接建筑垃圾运输及处理业务的企业必须具备相关许可，无证经营、非法丢弃或焚烧建筑垃圾等情况都将被视为违法行为。一旦罪名成立，责任方将被判处5年以下有期徒刑或1 000万日元（约66万元人民币）以下罚款〔企业法人处3亿日元（约2 000万元人民币）以下罚款〕，且不论总包方是否参与，都将一并接受处罚。同时，为了加强对非法丢弃及焚烧垃圾等不当行为的监管，规定由总包方分别向运输方及处理方支付相关费用，不得由分包方支付，以确保“谁产生谁负责”。

1.2 建筑垃圾现场分类制度

日本于2000年颁布《建设再循环法》，对规模以上项目（占地面积80 m2以上的拆除工程、占地面积500 m2以上的新建工程）实行严格的建筑垃圾现场分类制度，工程实施过程中所涉及的“特定建设材料”（混凝土、钢筋混凝土、木材、沥青）及有害建筑垃圾必须于施工现场经分类后，再由专业运输单位直接运送至再资源化设施进行回收再利用，并制定了详细的建筑垃圾现场分类标准、存放标准及运输标准。

建筑垃圾未经现场分类而直接外运即被视为违法行为，各关联单位将一并受到处罚。但对于废弃木材来说，当回收再利用场所距工程现场超过50 km时，也可就地采用焚烧设施进行焚烧处置。

1.3 预申报制度

根据日本政府2011年修订版《建设再循环法》中相关规定，规模以上项目的建设方需就该工程的拆除分解计划及资源再利用计划向地方行政厅进行申报。由于建设方对工程现场不熟悉的情况较为普遍，所以由总包方以书面报告的形式向建设方说明现场情况（如是否使用含有石棉的建筑材料等）及后续拆除分解及资源再利用计划。在此基础上，建设方与总包方签订包含相关后处理条款及费用的委托合同，并由总包方将相关信息告知各分包。

1.4 管理票制度

日本政府为妥善处置建筑废垃圾，建立了管理票制度。规定施工总包企业有义务发行、回收和核对管理票，明确了建筑垃圾处理流程（图2），严格监督产业废弃物流向及最终处理结果。总包方在与相关企业签订委托处理合同后，交付建筑垃圾的同时需将管理票一并附上。管理票制度在很大程度上遏制了肆意丢弃、焚烧各类建筑垃圾的乱象，也有利于政府部门全面、及时地掌握建筑垃圾的处置情况，且各环节有源可溯、有据可依，是建筑垃圾管理的一种新思路。

管理票由A、B1、B2、C1、C2、D、E共7联复写纸组成，整个流程由建筑垃圾排放方（即施工总承包方）、运输方、中间处理方、最终处理方（如有）等共同参与。在运输方签字接收建筑垃圾并外运后，如总承包方在90 d内未收到B2、D票副本或180 d内未收到E票副本，则需主动去了解或调查该批次建筑垃圾的处置情况及进展，及时采取适当措施或上报政府相关部门。一旦发现总承包方存在瞒报、漏报等情况，则会受到政府的严厉处罚。此外，总承包方及运输方、处理方都应在5 a内妥善保管各自留存的管理票副本，以便政府一旦发现违规处置建筑垃圾等行为后，作为对各相关方进行责任追溯的依据。

1.5 妥善处置报告制度

近年，为进一步遏制建筑垃圾非法丢弃或焚烧的现象，自2017年4月起，日本政府建立了建筑垃圾妥善处理报告制度，总承包方在相关处理企业完成垃圾最终处理后，除了向建设方形成书面报告外，还需在20 d内向当地环境管理事务所提交书面报告，其中包括工程概况、排放方、运输方、处理各等各方企业信息及各类凭证，使政府得以对建筑垃圾的最终处理情况进行有效监管。

2 上海建筑垃圾监管体系现状研究

随着各级政府对环保问题的重视程度日益提高，近20年来我国密集出台了多项针对建筑垃圾处理的相关政策法规和配套文件。政策法规制定加速，在一定程度上为建筑垃圾处理奠定了法律基础、政策基础和管理基础。其中，上海市在政策制定方面遵循建筑垃圾处理减量化、资源化、无害化理念，引导建筑垃圾源头减量减排和资源化利用，并积极采用信息化手段对建筑垃圾的处理进行监管。

2.1 政策法规逐年完善

上海市自2018年起正式施行《上海市建筑垃圾处理管理规定》，重建建筑垃圾管控流程，基于全品种、全过程、全覆盖的管理思路，基于不同种类建筑垃圾的特点，规定了不同的处置方式。完善建筑垃圾分类管理要求，建立了诸如建筑垃圾处置专项规划方案、强制再生建材类产品的使用、出台建筑垃圾再资源化相关扶持政策、明确建筑垃圾中转分拣标准、细化运输单位招投标管理办法、建立装修垃圾清运服务体系、实行运输许可证吊销规定等管理制度，进一步发挥立法对建筑垃圾源头减量减排及回收再资源化的引导和推进作用。

2.2 积极运用信息化和智能化技术手段

上海市积极通过信息化手段强化对建筑垃圾实施全覆盖、全过程和全天候监管的能力，在精细化管理上“弯道超车”，借助先进的物联网设施设备和大数据算法，提高了对建筑垃圾相关违法事件自动发现及快速处置的能力。

1）上海建筑渣土综合服务监管平台于2014年正式上线运营，及时公布建筑工地渣土排放相关责任方的各类违规信息，对违规企业执行“一次诫勉、两次停运、三次退出”的严厉处罚措施。

2）上海固体废弃物监管系统于2016年进入试运营阶段，对固体废弃物“产生、收集、运输、处置”实施全过程监管，通过连接各管理子系统数据实现关键指标集成应用分析，以掌握全市固体废弃物管理工作的基本情况。

3 日本与上海建筑垃圾监管体系对标分析

3.1 监管措施

日本尤其是东京等地的城市化进程远早于上海，建筑废弃物处理相关政策法规实施较早，经多年运行及不断修订现已相对成熟。在政策设计中强调全过程概念，既严管排放，又重视处置，形成“申报—排放—运输—处置”全过程全参与方的闭环管理。在对建筑垃圾的监管措施上，日本以事前控制为主，重事前申报，通过建立建筑垃圾现场分类制度、预申报制度、管理票制度、妥善处置报告制度等一系列环环相扣的监管措施，实现对建筑垃圾的有效管控，提出明确的量化管理指标并实行严厉的处罚措施以保证监管效力，严格落实责任主体，确保“谁产生谁负责”原则的严格执行。

上海则以事中、事后控制为主，重实时监控，在建筑垃圾信息化管理方面优于日本。先后上线上海市固体废弃物综合监管系统、上海建筑渣土综合服务监管平台，开创性地以信息化方式开展建筑垃圾和渣土的监管工作，接受社会监督，督促企业自律。但目前国内已颁布的法律法规普遍没有形成统一的条例及具体的实施方案，对于源头治理和施工中建筑垃圾资源化的规定较少，定性要求多，量化指标少，存在处罚力度不足以震慑违法行为，监管对象不聚焦，责任落实不清晰等问题亟待解决，需要进一步完善目前的法律制度。例如：《城市市容和环境卫生管理条例》主要针对城市环境治理及市容维护，未对建筑垃圾资源化作专门专章规定；《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》中提出了对固体废弃物实行综合利用和无害化处置，但却未明确规定具体的实施方案。

3.2 技术措施

据统计，日本建筑垃圾整体再资源化率超过90%，且多为深度应用。上海的建筑垃圾虽有一定再资源化的基础（针对工程垃圾以混凝土块为主的特点，建设了相应的再资源化设施用于再生骨料的原材料），但技术水平较为粗放，总体利用率仍较低，没有形成健康产业化发展。同时，上海市拆房垃圾成分复杂、装修垃圾的资源化利用则更为薄弱，仅约10%的装修垃圾得到初步资源化利用。

4 结语

建议上海从以下4个方面着眼，进一步优化既有建筑垃圾监管体系：

1）进一步梳理完善管理责任清单，探索垃圾处置和利用申报制度。做到明确政府相关管理部门、企业、社会市民的责任，明确综合管理协调机制，明确问题发现、派单处置、评估考核全过程管理机制，明确可追溯的全过程监管体系，建立预申报制度，严格落实责任主体。

强化工程建设方在建筑垃圾排放及再资源化中的责任，参考日本政府，引入建筑垃圾管理票制度，结合互联网、物联网、GIS等高新技术，使得各环节交叉边缘的责任分工形成闭环流程，便于政府及总包单位及时对垃圾处理各环节进行有效追溯及管控。

2）加强立法，出台建筑工地管理相关量化指标。出台落地的、可操作性强的政策法规，明确建筑垃圾排放及再资源化的量化指标，其执行结果受到政府相关部门的直接监督。同时，建议加强对建筑垃圾的专项管理，将其纳入现有的工程招投标体系中，从源头进行控制，并强化综合执法。

3）加强再资源化技术和产品的运用推广。积极探索及引进他国领先的再资源化技术，研究符合国情的仪器设备及再资源化方案，降低资源化成本。政府主管部门应出台相应激励政策，鼓励再生建材类产品的生产及使用，建立再生建材质量标准体系，并纳入政府优先采购名录，并通过减税降费等有力措施促使建筑企业积极采购并使用再生产品，并加大宣传引导力度，提高再生建材产品的市场认可度，提升建筑垃圾再资源化比例及再资源化深度，完善建筑垃圾收集、处理、再应用的生态链条。

通过对日本政府多年来在建筑垃圾处理工作中形成的成功经验及成熟解决方案进行归纳总结，紧密结合上海市政府、市建设交通系统城市管理重点工作，着重分析日本建筑垃圾监管体系的优势所在及上海在此方面存在的不足并提出相关改进建议，形成城市管理长效机制，有利于促进上海建筑工地管理科学化、精细化、法治化和社会化，更好地解决建筑工地管理存在的难点和短板问题，增强城市能级与核心竞争力。