梁艳芬 耿楠

世贸组织是全球经济治理架构的重要支柱，是全球化的推动者、建设者和维护者，为全球经济治理做出重大贡献。世贸组织规则从最初的降低货物贸易关税、消除非关税壁垒，发展到服务贸易、与贸易有关的知识产权、与贸易有关的投资，以及环境问题、新商业模式等多方位的管理内容。当然，与快速的经济发展相比这显然还不够。目前，世贸组织规则体系落后于世界经济贸易发展现实，谈判功能和决策效率低下问题日渐凸显;逆全球化思潮泛滥、单边主义和保护主义抬头，已使得世贸组织的权威性和有效性面临挑战。旗帜鲜明反对保护主义的同时，对世贸组织进行必要改革也已成为共识。“协商一致”的决策机制体现世贸组织的公平和公正，体现世贸组织的民主和透明;“协商一致”的决策机制是世贸组织的突出特点和特殊优势，更是吸引其成员从23个扩展到164个的魅力所在。当然，面对如此庞大的成员队伍，面对成员的发展差距，面对不同成员所处的发展阶段，“协商一致”的实践难度不断加大。在坚持“协商一致”原则基础上，如何提高决策机制的效率，如何践行公平透明的决策原则，如何实现可持续发展目标，是世贸组织决策机制改革的关注重点和难点，也将是世贸组织改革绕不开的问题，也可能成为世贸组织改革的突破口。

一、原则明确机构完整

世贸组织的建立，继承了其前身关税及贸易总协定（GATT）的所有法律条文，包括决策机制。世貿组织决策机制依据《马拉喀什建立世界贸易组织协定》（Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization）第9条、第10条以及第12条做出。第9条“决策”第一款规定：世贸组织应继续实行GATT 1947年所遵循的经协商一致做出决定的做法。除非另有规定，否则如无法协商一致做出决定，则争论中的事项应通过投票决定。第10条“修正”第一款规定，世贸组织任何成员均可提出修正协定或附件条款的议案，提案应提交部长级会议。世贸组织将“协商一致”决策方式以宪章条文的形式固定下来，对“协商一致”正式给出详细、可操作的定义。明确规定了世贸组织决策机制基本原则、决策流程、决策机构设置等。

（一）决策的基本原则体现公开透明，决策过程体现“成员驱动”

根据世贸组织相关文献规定，世贸组织决策机制的基本原则要充分体现以下特征：一是“一揽子”接受。即对于决策内容的谈判，是捆绑成为一整套不可分割的总体方案，不能“碎片化”。二是全体参与。即谈判对所有成员（包括正在谈判的成员和观察员）政府开放。三是决策过程谈判必须透明。四是体现特殊和差别待遇。即谈判必须充分考虑到发展中国家和最不发达国家的特殊和差别待遇原则。五是决策内容要关注可持续发展问题。即充分反映贸易与发展和贸易与环境等确保可持续发展相关的内容。

不同于世界银行和国际货币基金组织等其他一些国际组织的董事会或组织负责人制度，世贸组织决策过程是“成员驱动”、以共识为基础。即所有成员政府以“协商一致”的方式做出决策，即通过讨论形成统一。“协商一致”优点是决策结果的执行高效，缺点是决策过程艰难漫长。

（二）决策机制的机构完整层级分明

世贸组织决策机制分为四个等级。第一级是部长级会议（Ministerial Conference）。部长级会议是决策机制的最高权力机构。成员包括世贸组织的所有成员。部长级会议可以就任何多边贸易协定下的所有事项作出决定。第二级是总理事会（General Council）。一般情况下，总理事会代表部长级会议处理所有世贸组织事务，而在涉及争端解决程序监督和成员贸易政策分析时，则分别以争端解决机构和贸易政策审议机构的形式召开会议。第三级是三大理事会及委员会和工作组。机构包括三个理事会、八个委员会以及三个工作组。三个理事会包括货物理事会、服务理事会以及与贸易有关的知识产权理事会。八个委员会包括贸易与环境委员会、贸易与发展委员会、区域贸易协定委员会、国际收支限制委员会、预算账务与行政委员会、最不发达国家分委会、民用航空器贸易委员会以及政府采购委员会。三个工作组分别指加入世贸组织工作组（Working parties on accession）、贸易、债务和金融工作小组（Working groups on Trade， debt and finance）以及技术转移工作小组（Working groups on trade and technology transfer）。第四级是第三级理事会的附属机构，负责处理具体议题。

世贸组织成立后，随着成员的增多，议题的扩大，多哈回合谈判又专门设立了贸易谈判委员会（Trade Negotiation Committee）。下设谈判机构共包括三个新设立的谈判组（Negotiating Group）和六个在既有机构下召开的特别会议（Special Session）。其中，三个谈判组包括市场准入谈判组、规则谈判组以及贸易便利化谈判组。六个特别会议包括服务贸易理事会的特别会议、与贸易有关的知识产权理事会特别会议、农业委员会与棉花分委会特别会议、贸易与发展委员会特别会议以及贸易与环境委员会特别会议。

（三）世贸组织非正式决策机制的客观存在

世贸组织是“成员驱动”型国际组织，在“协商一致”原则指导下履行职责。但不排除决策时间冗长、议而不决、久拖不定的局面。当正式决策机制难以“驱动”世贸组织多边贸易谈判进程时，世贸组织也相应产生了“非正式决策机制”作为正式决策机制的补充。

非正式决策机制存在于世贸组织的各级正式会议以外的各种会议和磋商。参加这些会议和磋商的成员可以是谈判委员会非正式会议（Head of Delegations）等全体世贸组织成员的会议和磋商;也可以是绿屋会议（Green Room）等小部分成员的会议。非正式决策机制的产生和存在无论是“因事结盟”“因利结盟”，还是“为结盟而结盟”，均反映了世贸组织决策机制运营现状。

二、面临的挑战

世贸组织正式决策机制效率下降、“协商一致”久拖不决，只“协商”不“一致”现象已成为常态，非正式决策机制的应运而生，虽有其合理性和必要性，但也导致成员事实上的某种“小圈子”，世贸组织决策机制面临诸多挑战。

（一）客观环境和条件发生重大变化

世贸组织前身关税及贸易总协定建立时，其创始成员仅有23个，且当时的发展状况较为接近，采用“协商一致”方式决策，共同商讨议题，友好磋商，推动最终达成共识，相对容易。世贸组织继承“协商一致”的决策惯例，有其必要性。但是，世贸组织成员不断壮大，成员构成更加多元。多哈回合谈判开始时的2001年，发展中国家成员的数量已经超过了全体成员的70%，而目前这一比例已经达到80%以上。随着成员数量的增加，决策内容不断扩张，多边贸易规则不断延伸，利益越发错综复杂，要求全体一致的难度必将增加，协商一致变得越来越难以实现。

（二）久拖不决的决策机制导致多哈回合谈判拖至今日

“协商一致”的决策方式从制度上保证了成员权利和机会的平等，任何成员均拥有同样的否决权。但同时暴露出决策效率低下的问题。因利益分歧、诉求不同，164个成员达成协商一致的决定变得极为困难。很多情况下是反复磋商、谈判久拖不决，“协商”容易，达成“一致”难。这也是世贸组织成立以来，迄今只有少量个案成果，如《贸易便利化》等协议以早期收获、或诸边协议形成的少量成果，未能完成“一揽子”多边谈判成果。而通过双边或区域贸易协定实现更深入融合的动力持续增强，且这种动力近年更有了加速迹象。

（三）发达成员和发展中成员利益协调困难

随着多边谈判议题范围逐渐扩大，发达国家与发展中国家之间的矛盾更加激烈，谈判更加久拖不决。在世贸组织的成员中，80%以上的成员是发展中成员，从数量上看，发展中国家占了绝对优势，但是，事实上世贸组织做出决策的时候发展中国家并没有充分参与并维护自己的权益。实践中，发展中国家成员也几乎没有在“表决”阶段使用否决权阻止达成共识。加上一些发展中成员和最不发达成员还要受到国内资金人才的双重限制，常常选择不出席会议。因此，世贸组织决策机制在理论上尊重了主权平等和民主决策，但是在现实中却不能充分实现民主决策。

（四）“绿屋会议”成为决策机制依赖的非正式机制

“绿屋会议”是非正式决策机制的典型形式。“绿屋会议”实际是排除大多数的世贸组织其他成员国的少数发达和发展中成员聚集在一起讨论相关议题并形成议案，然后提交部长级会议，最后达成一致。这些会議参与人数有限，内容不公开透明。通常是在少数几个成员之间协调立场，然后推广到其余成员，最后达成一致。发展中国家和最不发达国家成员一直诟病“绿屋会议”的民主性和透明度。他们认为发达成员利用其与发展中国家的经济实力差距，在“绿屋会议”制度下设置和讨论对自身有利的议题，而忽视和弱化发展中成员关注的议题。发达国家在小范围制定规则后再上升为整个多边贸易体制的规则，并在这一过程中强化着对自己有利的贸易领域，进一步弱化发展中国家的话语权。

三、改革基本思路

尽管全球经济面临诸多困难、单边主义、保护主义依然嚣张，但经济全球化的大趋势、大方向不会改变。全球化的经济治理格局需要一个高效、有力、负责的多边贸易体制。世贸组织决策机制效率低下问题已经使得多边贸易体制岌岌可危，对世贸组织及其决策机制进行必要改革是大势所趋。

（一）决策机制改革仍需坚持“协商一致”原则

世贸组织及其决策机制改革是大事，是关乎164个成员利益的大事，关乎多边贸易体制的未来发展方向，原则上不能由少数成员说了算，即改什么、怎么改，应当通过“协商一致”作出决策，不能搞小圈子。因此，“协商一致”原则仍应是改革的基本原则。改革的议题选择、工作时间表和最终结果由世贸组织广大成员在相互尊重、平等对话的基础上，通过“协商一致”的方式做出。首先通过“协商一致”，就“协商一致”机制本身进行改革也是一个选项。

（二）决策机制改革应保证发展中成员的特殊与差别待遇

在世贸组织164个成员中，发展中和最不发达成员占据大多数。发展是世贸组织的核心目标之一，发展权是发展中成员最为关注的权利。世贸组织无论如何改革，都不应背离这一目标。目前，发展中成员在经济社会发展阶段、产业结构和竞争力、区域发展层次、教育文化水平、社会保障体系、参与国际治理能力等方面与发达成员存在全方位差距，因此，世贸组织改革应继续保留发展中成员享受特殊与差别待遇的权利，与其义务相匹配。

（三）决策机制改革内容无禁区不封顶

决策机制改革的原则决定了未来的大方向，但在操作层面也要讲究效率，要充分体现世贸组织公正、公开、公平的基本理念，无禁区不封顶是对“协商”的最好诠释。一是任何成员都可提出改革方案，也应积极大力提倡参与改革。在目前的世贸组织改革提案中，发达成员提案较多，发展中成员参与度比较有限。二是内容无禁区不封顶。诸边谈判成果受到尊重的同时，也需要与多边适当平衡。诸边谈判成果可作为多边规则的实验场或早期收获安排的新渠道。三是必要时启用投票机制。虽然世贸组织规定，经“协商一致”仍无法达成共识时，可以启动投票方式做出决策，但是，发达成员担心采取多数表决会使发达国家成员失去对WTO的“控制”，一直以来，投票方式被启用的机会有限。

四、改革方案选择

对世贸组织决策机制存在问题的研究与关注由来已久，改革议案亦备受瞩目，有些观点值得借鉴。

（一）强化总干事和秘书处的职能

世贸组织前总干事萨瑟兰2005年牵头《WTO的未来——应对新千年体制性挑战》中提出WTO决策机制改革三点建议：一是保留协商一致原则。二是实行区别对待（Variable Geometry）。三是强化总干事和秘书处的职能。其中，第三条值得关注。即在未来决策机制改革中，总干事的地位应得到进一步加强，不排除总干事一票权利的必要性。秘书处则应加强维护规则权威性的权利。

（二）“临界数量”模式

2007年，华威委员会（Warwick Commission）发表《多边贸易机制：出路何在？》报告，提出世贸组织决策机制的改革方案。该方案建议采用John H. Jackson教授的“临界数量”（critical mass）模式，改革世贸组织决策机制。即以“占压倒性多数的国家和占压倒性数量的世界贸易权重”进行决策。该方案本质是“块头大、利益相关度高”的有决定权，本方案在特殊必要的提案中有其合理性，但是在实践当中很难确定这个具体的数量。

（三）以权重投票体系来补充协商一致

与“临界数量”模式异曲同工的是瑞士伯恩世界贸易学院院长汤玛士？柯蒂尔（Thomas Cottier）的主张，即在协商一致不能有效的达成协议时，用权重投票制度作为协商一致的补充。权重确定以对世贸组织的贡献、国内生产总值、市场开发程度、人口以及/或基本票数作为变量建立公式。具体操作层面，将世贸组织协定分类，实行不同的投票机制。

（四）采取“诸边谈判”方式

欧盟委员会的《欧盟方案》曾提出，以部分成员方参与的“诸边谈判”（plurilateral negotiations）方式来打破受制于协商一致原则的“多边谈判”僵局。该方案的核心是在无法达成多边一致的领域推动进行对愿意加入的成员方随时保持开放的诸边谈判，谈判成果基于最惠国原则而适用。这一方案的操作难度是，未参与谈判的成员可坐享其成，拥有享受最惠国待遇权利，而不需要付出義务，这实际上被参与谈判成员认为是不公平的“惠及”谈判非参与方。

（五）改良“绿屋会议”势在必行

“绿屋会议”在世贸组织决策机制中受到诟病，但在实践中已经机制化或者常态化。世贸组织公开承认，“绿屋会议”决策的制度安排的确引起众多成员和民间组织的抗议，但它同时认为目前为止还没有找到更好的其他谈判方式，“绿屋会议”的效率要远远高于协商一致。而越来越多的发展中成员要求对“绿屋会议”决策过程进行改革也是合理要求。未来改革“绿屋会议”的方向，一是明确参会成员标准;二是增加决策过程的透明度和结果的公平性，增加被排除在外的多数成员选择“同意”或者“不同意”的主动性和合理性;三是提高发展中成员对“绿屋会议”的认同感。

（六）决策机制组织架构的建设和改革

《WTO的未来——阐释新千年中的体制性挑战》建议，建立一个“高级官员咨询委员会”（Senior Officer's Consultative Body）。该委员会由WTO总干事召集，每季度或者每年召开一次会议。该机构没有决策权和执行权，应限制参与机构成员数量，部分成员采取轮值的方式产生。美国斯坦福大学布莱克赫斯特（Richard Blackhurst）主张建立世贸组织咨询董事会来克服“绿屋会议”面临的困境。该机构并非常设，仅当绿屋会议无法容纳全部想参加的成员的时候召开。非政府组织乐施会（Oxfam）的报告“WTO体制改革：发展的视角”指出，日本主张建立一个有成员资格限制的非正式的“咨询理事会”。加拿大主张成立一个有资格限制的“执行委员会”或“执行董事会”，作为正式的制度化机制，由常任委员和非常任委员组成，非常任委员按地理区域代表和轮换原则更替。欧盟主张建立具有成员资格限制的“磋商小组”，参与者不必局限于各成员常驻世贸组织的代表，也可以是来自成员国内的官员等，该小组没有决策权，但可以向WTO总干事提出相关的建议。

（本文全文转载《国际贸易论坛》2019年第四期）