俞丹丰

摘   要：文章从美国在全球教育治理大背景下的对非教育援助入手，分析美国教育援非从传统的以政府为主导发展到美国基金会和智库多边参与的历史进程，重点分析了美国教育援非的援助动机和援助意义。在非洲因地缘政治、能源战略储备得到国际社会关注的背景下，由于其教育落后触发的经济发展水平低下引起了美国和其他国际社会的共同重视。美国教育援非的系列倡议和落实项目符合全球教育治理关注的共同地域——非洲，以及關注的共同诉求——教育发展。

关键词：全球教育治理 美国教育援非 动机 意义

一、引言

全球教育治理是全球治理大背景下日益重要的话题之一，同时也是国际社会愈加关切的议题。非洲的教育治理涉及到全球对非的关注以及非洲自身的教育发展诉求，是全球教育治理的重要一环。美国60多年的教育援非在不断的发展变革中形成了较为成熟的对非教育援助机制。

20世纪50年代以来，非洲各国一直处于国内政局动荡、经济发展滞后的局面，使得援助国难以确定援助的重点和数量。此时美国对非洲各国的教育援助规模还未成形，规模小、缺少系统性和计划性。到了20世纪60年代，美国出台了专门的《对外援助法》和专门的援助机构——美国国际开发署（United States Agency for International Development，USAID），经过数十年的调整与改革，已经形成了比较成熟的对外援助机制”[1]。USAID在不同时期将大部分援助资金有针对性地投入到非洲的基础教育发展、高等教育发展、教师教育培训等领域，使非洲各阶段教育在不同时期得到了有效的发展。进入21世纪，美国的全球教育治理新进展主要表现为其大型智库发展愈加成熟。以美国全球发展中心（Center for Global Development，CGD）为例，该中心是2001年在华盛顿成立的一家全球性的非营利性智库，目前专注于全球健康政策，移民、流离失所和人道主义政策，可持续发展融资，技术，教育，政府和发展等对发展进程至关重要的领域，其中教育作为该智库的一大支柱，着力聚焦教育公平对生活改善和为国家繁荣建立所需的人力资本机制的研究。美国大学智库是其所有大型智库中不容忽视的重要力量，一些较有国际影响力的高校所设立的研究非洲教育和对非援助的智库，从高校自身角度出发并结合国际社会对非教育关注焦点进行对非教育援助的研究。USAID和大型智库的援助聚焦显示了美国在教育援助方面投入了较多精力，极其重视非洲受援国的自身教育能力建设，以期非洲教育事业能够得到较为有力的改进，实现教育的可持续发展。

二、美国教育援非：援助的动机

“对非教育援助已成为全球治理的一个领域。它具有全球共同参与和关注的必要性，并且对非洲教育的发展产生了重要的促进作用”[2]。美国出于全球安全治理、全球经济治理、全球教育治理三方面的综合考量，在援非方面基于全球治理的大背景，运筹帷幄、动机明显。

（一）全球的安全治理考量

美国对非进行全球教育治理的前提是非洲的安全治理问题得到解决，如果没有一个安全的环境，各项教育活动根本无法得到安全保障以及顺利开展。“非洲地缘政治经济地位对于全球安全的意义主要体现在以下两个方面。一是在地缘政治经济的传统安全问题上。非洲（特别是北非）是欧洲的侧翼，攸关于欧洲的安全;环绕非洲海岸的两条运输线更是世界重要的贸易通道和石油通道。二是在打击恐怖主义、走私及跨国犯罪等非传统安全问题上。2001年“9·11”事件之后，国际非传统安全的重要性凸显。国际恐怖主义在阿富汗、伊拉克遭受打击之后，逐步在向非洲大陆转移。索马里海盗问题更使得国际社会不安宁”[3]。如此重要的地缘关系，使得亚洲、欧洲和美洲的不同大国竞相将非洲提升为本国的战略重点地区。

（二）全球的经济治理考量

美国教育援非的出发点在于帮助发展非洲教育，提升非洲的教育质量。教育反哺经济，包括美国在内的国际社会对于“投资非洲”兴趣盎然，直接目的即为借助全球经济治理风潮，推动非洲经济发展，构建合理的世界政治经济新秩序。众所周知，非洲大陆自然资源十分丰富，已探明的矿物资源种类繁多、储藏大，石油、天然气、黄金、钻石蕴藏量丰富。此外，非洲大陆土地辽阔，占有世界未开垦土地的60%”[4]。如此丰富的自然资源，使非洲具备得天独厚的优势，石油、黄金、钻石等都成为非洲不同国家的主要对外贸易和出口的支柱来源。如果非洲国家充分利用这些战略资源并以此助推本国经济发展，就会为其教育大发展打下扎实的基础和良好的前提。

（三）全球的教育治理考量

在教育全球化背景下，发展中国家普遍将发展教育作为国家发展的当务之急。非洲落后的教育面貌是非洲国家整体发展得不到改进的一大原因。从1990年在泰国宗滴恩召开世界全民教育大会开始，非洲的基础教育得到了世界各国的重点关注和美、英、德、法、日等发达国家不同力度的援助。经过数年努力，非洲基础教育现状也在不同程度上得到改善。美国的教育援非一直处于全球领跑状态。根据经合组织（OECD）数据，2016年，美国是仅次于德国的第二大教育援助国，在教育官方发展援助上花费了近17亿美元（见表1）。

从美国对教育官方发展大额援助来看，美国积极活跃于全球教育治理之中。2018年11月，USAID发布了教育政策，为支持伙伴国家能力建设，为儿童和青少年提供高质量的学习机会，提供了一个全局性的愿景和方向[6]。USAID还于2019年发布了2019—2023年《基础教育新战略》（New Basic Education Strategy），重点是改善学习成果，扩大所有人接受基础教育的机会，扶持边缘化和弱势群体。该基础教育新战略覆盖非洲大陆的脆弱群体，如女童、因病及因贫困辍学的非洲学童。可见，在教育援非这一全球共同关注的焦点上，美国政府做到了参与全球教育治理这一环节，以政策和倡议响应非洲教育发展诉求，发挥自身的教育绝对优势。

三、美国教育援非：援助的意义

根据USAID和美国国务院的现有数据，2015财年，近41%的国家/国际开发署的教育资金用于撒哈拉以南非洲地区，其次是近东和北非，南亚和中亚各占22%[7]。从美国的教育援助地区分布及资金占比来看，美国以政府为主导，非政府组织、民间团体、私营部门等行为体合作参与，将非洲的基础教育和高等教育作为重点援助对象。自2010年以来，美国的教育拨款资金总额水平年年变化，但平均約为10亿美元;2017财年教育援助的需求水平为7.88亿美元，其中基础教育5.62亿美元，高等教育2.26亿美元[8]。对于基础教育和高等教育方面的援助需求金额及其走向，从美国在全球的教育援助地区分布可知，美国将援助资金基本投入到撒哈拉以南的教育发展中，这不仅有利于研究者厘清非洲教育发展与美国教育援非之间的关系，而且为我国对外教育援助提供了可供借鉴的实例。

（一）助力非洲教育发展进程：以教育发展助力经济社会建设

研究者普遍认为，非洲大陆经济不发达的原因之一源于教育不发达，而教育不发达直接造成了人才缺乏和劳动力素质低下。有学者指出，非洲本土落后的高等教育无法培养出经济发展所需的合格人才，而已有的部分非洲精英人才大批移民海外，不合理的教育结构使得中小学辍学率高，无一技之长的非熟练劳动力充斥就业市场[9]。针对非洲严峻的教育结构差距，美国在教育援非时，必须认清这一现状并争取打开非洲中等教育和职业教育之路，降低非洲基础教育辍学率。同时，大力培训非洲青年拥有一技之长。联合国的一项预测表明，世界人口将从2010年的69.2亿增长到2100年的108.5亿，而这一增长主要归因于非洲人口的增加[10]。非洲的人口结构中青年占比巨大，正如《面向非洲学习的前瞻性学校教育》（Facing Forward Schooling for Learning in Africa）指出，撒哈拉以南非洲因其庞大且不断增长的青年人口带来发展潜力，需要非洲年轻人在基础教育方面有坚实的基础，并使许多人有机会继续接受基础教育;这些年轻人对于各国利用世界丰富的科学知识与技术促进经济发展和社会转型至关重要。[11]

在全球教育治理的视域下，美国一直以来的教育援非对于非洲教育发展进程意义凸显。细数美国对外教育援助史就会发现，海外教育援助在美国历史上早已有之，在美国海外教育援助项目中，最有力的发起者和参与者当属美国基金会[12]，如福特基金会、卡耐基基金会、洛克菲勒基金会。美国民间非政府组织对于非洲、亚洲、拉丁美洲等教育欠发达地区的援助和支持，使其成为美国对外教育援助的重要参与者。如表2所示，在以USAID为首的政府机构带领下，美国民间非政府组织和基金会积极参与全球教育治理，覆盖面涉及到撒哈拉以南非洲教育欠发达地区，系统而又全面。其中，USAID的教育承诺总占比处于所有美国政府机构或组织以及基金会之首，高达69%，表明它同时是美国对非进行教育援助的主要资金来源。美国老牌政府组织——和平队和千年挑战公司分别占比13%和10%，是美国延续对非进行教育援助传统的主要力量。其他美国组织和基金会的教育承诺占比并不多，是美国整体对非教育援助的参与力量。

此外，美国等发达国家将有限的援助资源更多地投向减贫等落实千年发展目标的关键领域，以及贫困国家最为集中的非洲大陆[14]。有的研究者认为，当前的美国社会是典型的精英治理型社会，接受高等教育是获得政治、经济、社会、文化的核心岗位的前提条件[15]。高等教育固然重要，美国教育援非更应将长远目光投注到非洲的中等教育和职业教育发展上，毕竟对于大多数非洲青年来说，以技能立身，未来就有安身立命的资本。

（二）引领非洲国家教育改革创新：逐渐从知识消费者过渡为知识生产者

溯源非洲教育的本源，有研究者认为，非洲国家从根本上说是知识的消费者而非知识的生产者[16]。不可否认，非洲国家的教育在很大程度上依附于发达国家或国际组织机构，非洲教育的本土化之路任重道远。非洲基础教育或者高等教育的学科培养、课程设置、教材选择都以模仿欧美国家的体系建构为荣。这种情况下的非洲教育尤其是高等教育难以产生原创性的科研成果。非洲国家要想改变自身困窘的知识的消费者的境地，需在搭载全球教育治理的快车下，将教育援非作为关键契机，将教育本土化作为发展重点，努力从知识的消费者逐渐过渡为知识的生产者。

首先，美国教育援非，对非洲国家来说是一个知识经济得到飞速增长的过程。针对非洲国家教育处在“边缘”地位的事实，非洲自身不仅要重视科教兴国、增加教育投入，国际社会更应投资非洲的知识经济。因为知识经济是当前世界经济的最新特点和发展趋势，将是21世纪世界经济发展中占主导地位的经济形式[19]。USAID作为美国政府援外的首要机构，十分重视非洲网络信息平台的建设，专门下设非洲局，及时向国际社会发布关于援非的一手信息。网站会定期更新与非洲援助相关的最新新闻，图文并茂地展示一些成功的故事，为申请实习和援助非洲的志愿者提供机会，这对于那些愿意从事援非工作的人才具有一定吸引力[20]。USAID专门针对非洲教育方面所发布的援助信息同样利于其他研究者寻找与教育援非有关的研究资料，弥补教育援非研究资料方面的不足和空白，对于讲好非洲故事亦能增光添彩。对于大多数非洲国家而言，美国专设援助非洲教育的分支机构，不仅及时更新展示教育援非的有效信息，更使非洲国家在受援的过程中得以针对性地发展基础教育、职业技术教育、女童教育等亟待改善的教育弱项。在对口支援中使非洲国家清楚认识到，改善并发展这些教育弱项将对非洲整体的知识经济创造和国家教育改革创新奠定基础。

其次，非洲国家成为知识的创造者源于对科技和创新的追求。从美国重点援助非洲国家基础教育阶段的科学和数学等科目、大力培养师资、培训相关课程体系和授课技巧就能看出非洲国家对于科技和创新的渴望及重视。从过去紧紧依附欧美发达国家的知识体系，渐渐发展成发达国家教育机制的跟随者和附庸者，到如今转型成为发展非洲本土化教育，努力在非洲本土教育方面创造自己的知识和财富，这一过程曲折且漫长，需要非洲国家在教育方面结成联盟、发挥集体智慧。

再次，非洲依托本土特色，利用美国各方面的教育援助优势，将一部分援助资金用于本土知识经济的创造。如对本土科技创新和科研成果转化的全力支持，对本土科研人才的大力培养等措施，努力改变原有单一的知识消费者现状，慢慢地转型为知识创造者，完成了身份的巨变。美国的教育援非，让非洲国家意识到从知识的消费者过渡为知识的创造者的关键性，不仅使非洲在国际社会树立了强大的教育自信心，也使非洲的教育治理能力得到了本质上的突飞猛进。

四、结语

美国教育援非符合全球教育治理机制，有力地改善了非洲教育的整体现状，使国际社会共同关注的焦点即非洲教育得到了应有的改善和提升，使非洲人民共同的诉求即教育反哺经济发展得到了应有的倡议计划和行动落实。在美国和其他世界主要大国对非洲教育的共同关注下，非洲地区正在逐步实现全民教育，努力追求和发展优质教育，争取增进教育公平。

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编辑 徐玲玲   校对 吕伊雯