刘家兴 宋晓萌

内容提要：军队领导干部经济责任审计责任界定，是实施经济责任问责的基础和前提，是开展军队领导干部经济责任审计工作的主要难点之一，受外界影响的因素较多、实际存在的风险较大，必须依法依规办事、准确界定责任。一要完善法规制度；二要收集核实证据；三要拓宽审计范围；四要把握责任关系；五要建强审计队伍。

责任界定，是实施经济责任问责的基础和前提，是开展军队领导干部经济责任审计工作的主要难点之一。军队领导干部经济责任审计工作，要按照中央军委关于强化领导干部问责和责任追究的有关规定，结合军队政策制度改革的深入推进，加强对领导干部职责分工、决策程序、个人责任与集体责任等方面的探索研究，全面把握领导干部经济责任的相关要求，增强依法依规、准确客观界定责任的能力。

一、影响军队领导干部经济责任审计责任界定的因素

（一）法规制度依据

法规制度是要求人们共同遵守的行为准则。军队领导干部经济责任审计责任界定的根本依据是相关法规制度，只有以相关的法规制度做支撑，才能增强责任界定工作的严肃性和权威性，才能使责任界定有法可依，有章可循。因此，完善的责任界定制度能够对审计人员加以刚性约束，使其增强依法审计意识。反之，如果审计政策法规不够健全、制度规定不够规范，也必然会对审计人员进行责任界定带来一定负面影响。

（二）问题复杂程度

一般来讲，如果审计发现的问题比较复杂，证实问题本身就会耗用审计人员大量的精力，导致对责任区分的证据资料收集不足。同时，对于情况比较复杂的问题，涉及人员较多，发生时间较早、周期较长，往往涉及多任领导和多个部门，有些还是历史遗留问题，有的是主观故意行为，有的是无意过失，这些情况都会增加审计人员界定责任归属的难度。

（三）人员素质高低

人员素质是各项事业优劣和成败的决定性因素之一。军队领导干部经济责任审计责任界定涉及的专业知识多，审计人员素质和能力的高低，将直接影响责任界定的客观性、准确性。如果审计人员对政策理解不准、对问题分析不透、对证据收集不足，就不能客观地界定责任。此外，审计人员思想道德水平对责任区分的影响也较大，因为经济责任审计责任界定直接关系被审计领导干部的切身利益，在工作中，审计人员必须排除外部干扰，坚持秉公办事，确保责任界定公正客观、准确无误。

二、军队领导干部经济责任审计责任界定的风险分析

（一）界定证据不足

审计人员在经济责任审计中，往往只注重发现和揭露违法违纪问题，并不关心违法违纪问题与被审计领导干部履行经济责任的关系，或者说并不关注被审计领导干部在违法违纪问题事实中的角色定位。在取证时，也只记录问题的本身，而不记录被审计领导干部在问题中的明确态度，一旦进入审计报告撰写阶段需要对问题进行责任界定时，才意识到对被审计领导干部在该问题中扮演的角色和发挥的作用没有掌握清楚。此时，审计人员只能依据会计记账凭证中的签批记录等模糊证据进行责任界定，造成责任界定失准。

（二）界定范围过窄

2017年，新修订的军队审计条例明确规定，“对直接分管的工作不履行或者不正确履行经济责任，对造成的损失或者后果负有直接领导责任的行为”应当承担主要领导责任。但在审计工作实践中，一方面，往往只关注违法违纪行为本身，对于领导干部履职情况、经济绩效的审计力度不够；另一方面，受和平积弊影响，一些单位领导不愿为、不敢为、不会为的现象客观存在，这样的单位虽然违规违纪问题不多，但领导的不作为却严重影响了部队各项事业的建设，属于典型的庸政懒政行为。而长期以来，经济责任审计工作对此关注得并不多，导致对这些单位领导履职尽责方面的责任界定往往也不太客观。

（三）履职责任不清

经济责任，是指领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本单位、本部门的经济活动应当履行的职责、义务。在实际工作中，虽然领导之间都有职责分工，但关于经济事项划分并不十分清晰。一是军政主官之间履职责任不明确。比如，根据党委理财的原则，一个单位党委书记即通常为政治主官对本单位所有财经事项负总责。但实际情况是，有的单位却由军事主官主管后勤工作，这样一来，一旦该单位后勤工作发生问题，后勤部门负责人负直接责任，主管后勤单位领导负主要领导责任，这两种责任在审计中不难界定，而对于重要领导责任到底应该由军事主官承担还是由军政主官共同承担，具体操作中却很难把握。二是副职领导之间履职责任不明确。比如，某单位开展一项大型活动，成立了领导小组，由两名单位副职领导共同负责，但两名领导的具体分工不是特别明确，审计人员对这类事项发生的问题区分责任时，经常感到非常棘手、无法准确定责。

（四）审计事项复杂

一是无意违规与有意越线情况界定。许多情况下，无意违规和有意越线的外在表现形式不好区分，给审计人员进行责任界定带来了一定难度。二是历史遗留问题。由于历史遗留问题往往都不是被审计对象任职期间形成的，被审计对象都觉得问题的发生跟自己没有关系，而且有些被审计对象在任职期间也对历史遗留问题做了一些工作进行纠正，但由于纠正效果各不相同，导致责任界定风险较大。三是领导干部任职期限问题。由于分工的变化和任职的调整，同一个问题、同一类责任往往会涉及两个或两个以上责任人员，对于此类情形，相关问题责任人往往难以确定。四是原任领导与现任领导交接期间的问题。在交接期间发生的经济事项，新任领导由于刚刚任职，许多事情都是延续上任领导任职期间的做法，在这期间出现的问题，如果给新任领导定责，往往也会产生矛盾。

三、预防风险的对策措施

（一）完善法规制度

2019年，中央军委审计署制定的《军队领导干部经济责任区分细则（试行）》，将领导干部经济责任审计中发现的问题，根据领导干部所在岗位的级别、类别，区分领导干部应当承担的直接责任、主要领导责任和重要领导责任三种情形，为审计人员界定领导干部经济责任提供了依据。要结合政策制度调整改革实际，紧贴审计工作出现的新情况新问题，进一步创新制度设计，完善法律法规，为审计人员对被审计领导干部准确进行责任界定提供政策支撑。

（二）收集核实证据

对于查出问题的认定，不要仅仅停留在会计凭证的签批上，而是要对照问题，进一步查阅能认定责任的相关会议纪要、记录、批示、文件、合同和协议等方面的证据，按证据资料界定责任。对于没有书面证据和仅凭书面证据难以认定责任的，要向被审计领导干部本人及其他当事人进行调查取证，要求涉事人员（经手人、审核人、审批人）提供书面说明，描述决策事项经过，并对描述情况进一步调查核实。必要时，对相关人员进行审计谈话，切实了解事实真相。

（三）拓宽审计范围

一要加强对政策法规的审计。应注重对政策、制度、法规、计划的审计，因为很多问题的源头都在政策制度或规划计划上。因此，在区分领导干部经济责任时，要充分考虑到这一点，尤其是因为被审计单位内部管理制度不符合上级有关规定的情形，或管理制度不严密，导致产生经济责任事项的，应当追究管理制度制定者的责任。二要加大对履职尽责、经济绩效的审计力度。重点查看各级党委在贯彻军委的决策意图、完成军委赋予的任务方面，在抓部队建设、训练等方面，有什么问题，取得了多少成果，进而对未按要求完成工作的进行问责。

（四）把握责任关系

直接责任、主要领导责任、重要领导责任三者均为不履行或者不正确履行自己的职责所致。但是，三者的责任关系各有侧重。一方面，三者针对的范围不同。直接责任者，针对的是其职责范围内的所有工作；主要领导责任者，针对的是其职责范围内主管的工作；而重要领导责任者，针对的是职责范围内应管的工作或者参与决定的工作。另一方面，三者所起的作用也不同。直接责任者，对造成的损失或者后果起决定作用；主要领导责任者，对造成的损害或者后果负直接领导责任；重要领导责任者，对造成的损失或者后果负次要领导责任。

（五）建强审计队伍

建设一支高素质的审计队伍是降低责任区分风险的重要基础和根本保证，必须把经济责任审计队伍建设作为重要基础工作来抓。要通过采取各种方式，引导审计人员加强政治理论、财经知识及相关法律法规知识的学习，提高审计人员的政治素质和业务水平，增强审计人员认识问题、分析问题和解决问题的能力，为准确界定被审计领导干部经济责任夯实人才基础。