“慢开发”成因复杂、处置棘手，一直是业内共识。

其成因有哪些？如何有效解决这一问题，构建完善集约用地长效机制？围绕这些问题，支点财经记者采访了来自中国房地产业协会、浙江大学传承学院地产运营研究所、中国指数研究院华中分院的专家及相关业内人士。

找原因：主客观因素皆有

中国房地产业协会首席研究员李战军向支点财经记者表示，“慢开发”的原因不外乎主观、客观因素两种。

从企业层面来看，有开发商实力不足、经营不善、股东纠纷、战略调整以及以捂地捂盘套取长线收益等原因。“在诸多原因之中，主观捂地捂盘其实并不普遍，属于极少数开发商在特殊时期才会采取的手段。”李战军说。

原因在于，开发商“不是想慢就能慢”。

首先，长期捂盘捂地，企业必须资金充裕。一位地产界人士告知记者，多数房企都是高周转模式，早开发、早回款，立刻换下一个项目，“短期捂地捂盘的确有可能，长期不大合理”。“更多情况是企业拿地面积较大，需要进行分期开发。这一过程中，企业基于自身发展考量，部分地块可能开发得特别慢。”李战军说。

其次，长期捂盘捂地，企业须准确判断后市情况。“在过去房价飞涨、捂地捂盘收益确定性较高的年代，确实有些开发商铤而走险，捂个三五年，等土地增值后再从中获利。”中国指数研究院华中分院市场研究总监李国政对支点财经记者说。不过，基于未来房地产市场的不确定性，不排除有“越捂价越低”的可能。

综合以上因素，如今再去捂盘捂地，收益、代价不确定是否成正比。一方面，楼市调控趋严，限购、限价、限售等措施使大部分城市很难重现房价激增的景象；另一方面，监管处罚趋严，企业肆意妄为的成本更高。

造成“慢开发”自然也有客观因素。本文采访对象普遍表示，大部分项目延迟开发，都是因城市规划调整、环保力度加大、征地拆迁不到位等原因导致。《中国国土资源报》2018年8月发布的一篇文章提及，从当时国家专项督察、例行督察掌握的情况看，政府部门原因造成的闲置土地（含住宅用地）约占75%，部分地级市达90%以上。

以武汉为例，2012年11月28日获批的《武汉市中心城区湖泊“三线一路”保护规划》规定，中心城区39个湖泊蓝线、绿线之内不得任意开发，灰线内的建设要与滨水环境相协调，并限制环湖无序开发。

李国政表示，武汉湖泊众多，该政策落地后，可能有些已拿到地块的项目因触动生态红线，需要作出调整，被动推迟进度。

拆迁难，也是企业反馈的重要原因。“在上海还有这种情况——拆迁户提出了不合理的补偿要求，开发商即便愿意给，但地方政府很为难。如果给了，其他人就会效仿，周边其他项目的拆迁就会更加困难。”蔡为民对支点财经记者说。

处置难点：认定难、界定难、执行难

“慢开发”成因复杂，要想杜绝，除通过房管部门加大力度打击前端的捂盘惜售之外，更关键的是解决后端闲置用地问题。

原国土资源部（现自然资源部）推出的《闲置土地处置办法》（以下简称《办法》）中，对闲置土地（含住宅用地）的认定、处理给出了具体规定。

闲置土地的认定方法分为两种：一是国有建设用地使用权人超过合同或划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年，但还未动工开发的土地；二是已动工开发，但开发用地面积占用地总面积不足1/3，或已投资额占总投资额不足25%、中止开发建设满一年的国有建设用地，也可定为闲置土地。

闲置的原因不同，处理方式也会不同。

若是因不可抗力或政府、政府有关部门的行为导致的闲置土地，处理方式相对温和。具体包括延长动工开发期限、调整土地用途或规划条件、政府临时使用、政府有偿收回及土地置换，各数处理方式都有相应的时限。此外，市、县国土资源部门还可以根据实际情况，规定其他处置方式，弹性颇大。

如果閑置原因出在企业，处理方式则相对严厉。若项目未动工开发满1年，则按土地出让或划拨价款的20%征缴土地闲置费，且土地闲置费不得列入生产成本。也就是说，开发商如果以10亿元拿下了一块住宅用地，因自身原因一年后未开工，须缴纳2亿元的土地闲置费。若项目闲置满两年，可由市、县国土资源部门依据相关法律规定，报经有批准权的人民政府批准后，无偿收回国有建设用地使用权。

结合《办法》及相关政策文本，全国各地近年都推出了对应的地方性法律法规，并在监管手段上逐步优化升级。譬如，对违法违规现象进行严格处罚并纳入不良信用记录；在出让土地时，提前与开发商约定动工时间、竣工期限和违约责任等等。

公开报道显示，2014年初，武汉曾处置19宗闲置地块，有4宗被无偿收回。其中，无偿收回的精武路地块，土地出让合同为1993年5月26日签约。

地方政府虽有各种实质举措，但这类问题沉疴已久，解决起来并不容易。

其一，闲置土地认定难。

譬如，有的项目符合《办法》中“开发建设面积占应动工开发建设总面积达到1/3”规定，但剩余2/3土地长期闲置；或大部分已开发或已竣工，但长期搁置不生产经营——是否应该认定为闲置土地，很难判定。

再以投资额度为例，针对“应投资额”和“已投资额”，如果没有专业的投资审计报告和会计报表查验，投资额比重也难以确定。此外，已投资额占总投资额超过25%的项目，也有可能存在土地闲置情况，也存在因资金等问题长期不能完工的可能。

其二，构成原因界定难。

多数“慢开发”项目主客观因素交织，尤其在拆迁体量巨大的城中村改造项目中，存在不少隐蔽的捂地模式。“有些开发商为了捂地，会暗地里鼓励拆迁户不要搬走。因此，钉子户是‘自然钉子户，还是与开发商串通的‘人为钉子户，需要仔细界定。”蔡为民说。

还有一种情况。前文提及的《中国国土资源报》文章表示，有很多土地闲置确系政府原因造成，“但也不乏一些基层政府为使企业免于处罚，为部分企业自身原因导致的闲置土地出具政府原因证明，使其规避处置的‘揽责现象”。该文表示，认定为不同原因的闲置土地处置方式差异大，可能存在权力寻租空间。

其三，处置手段执行难。

若严格按照《办法》规定，无论是征缴20%土地闲置费，还是无偿收回土地，都可能使企业面临破产风险。尤其无偿收回作为非常严厉的处罚手段，在现实中，可能产生影响投资环境、打击土地市场、增加处置难度等后续影响。

总而言之，若想提升监管效率，并在经济社会稳定与法律法规强制手段之间取得平衡，需要更为全面周详的设计。