摘 要 高校本应是传道受业解惑神圣的地方，但近些年来不断发生高校规范性文件违法违规的现象，严重侵害了师生的利益。高校在授权范围内如何结合自身情况，制定适合本校的规范性文件，成为高校自治中最至关重要的一环。目前，由于牵涉部门广、职责多等多方因素，导致我国高校在制定高校规范性文件上具有在程序制定上不正当、在内容制定上不规范等问题，一定程度上影响着高校法治的发展。所以，本文认为很有必要规范高校规范性文件，为了保证规范性文件在程序上的正当性，在内容上的规范性，制定顺应新时代法治要求的规范性文件，以保障广大师生的权益。

关键词 合法性审查 高校规范性文件 高校

基金项目：西北民族大学中央高校基本科研业务费专项资金资助研究生项目，项目号：Yxm2019038。

作者简介：黄丹， 西北民族大学，研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.161

一、高校规范性文件的相关概述

国内目前在高校规范性文件合法性审查还很少，就目前搜集到的资料来看，涉及这方面的研究主要是集中在高校制度这一领域来谈规范性文件和立足在规范性文件本身上的研究，很少关注高校规范性文件。

教授袁勇（2019）是以规范性文件合法性审查为切入点，对现有的几种审查方式进行逻辑排序[1]。教授林梨红、李淮（2017）则是侧重在司法审查时要遵循内在规律，并将其规律按照司法审查的流程分为三步：启动程序、审查强度、审查结果[2]。还有一些学者把研究领域集中在规范性文件的一些问题与重构上[3]，如学者王留一（2017） 、周叶中教授和周佑勇教授（2007）从高等教育行政执法的角度界定了高等教育行政规范的概念，并介绍了其形成[4]。付秋榮（2012）学者认为，高等教育行政规范性文件是行政主体为实施高等教育行政管理活动而制定的普遍行为规则的总称[5]。著名学者章志远（2017）在其专著中指出，大学章程是大学治理结构顶层设计的“行政组织法”。大学内部权利主体之间都应从实体和程序两个方面进行规范。在侵犯教师和学生权利的情况下，大学的章程不仅应维护大学的权利，而且还要为教师和学生救济基本权利提供切实的保证[6]。

二、高校规范性文件的法理分析

（一）高校规范性文件的性质

国家机关是广义上的法律主体，而高校是制定高校规范性文件的主体。根据我国有关法律规定，高校不是国家机关，只是教育事业单位。所以高校的规范性文件严格意义上并不是法律。根据《中华人民共和国立法法》的有关规定，我国的广义意义上的法律包括：宪法，法律，行政法规，地方法规，法规，自治法规，单独的法规等，由法律规定的主体制定。尽管高校不是国家机关，也没有制定法律的权力，但由于它特殊的管理职能，根据《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》的有关规定，又授权高校具有依法制定规范性文件的权利。因此，高校规范性文件是规范性文件。

（二）高校规范文件性具有约束力

根据以上分析，虽然高校的规范性文件不是真正意义上的法律，但是它并不是没有约束力的，它在一定范围内针对一定主体具有约束力，其主要适用于所有教职员工和高校中的所有学生，并且所有的在校人员都应遵守。特别是在有关部门履行管理职能时，更应该以高校规范性文件的规定为准，要遵循相应的规定，以规定指导相应的行为。并且在适用范围内，对适用对象是平等适用的，不存在特权阶级。正是由于它对于适用对象具有约束力，所以对于高校规范性文件的制定才格外严格。其内容和程序都必须符合相关的法律规定，不能任意而为，损害师生的权利。

三、高校规范性文件存在的问题

在高校的治理过程中，规范性文件发挥着至关重要的作用，尤其是在倡导法治的当今社会。然而在高校规范性文件上普遍存在问题，大致可以归为以下几类：

（一）程序上不规范

首先，在制定规范性文件上程序不规范，较为常见的是由学校或者相关部门根据上级的指示或者管理的需要进行自行判断是否需要制定，如有必要，再由部门内进行讨论文件的内容，同时参考其他同类院校，再进行适当的修改。最后由直接讨论通过，或者由学校决策机构审议通过。在整个制定过程中很少有调研、征求师生意见，更没有学生代表参与讨论修改等环节。因此作为管理学校手段之一的规范性文件，很少反应出学生真正的需求。

除此之外，在制定主体资格上看，有权利制定规范性文件的是作为事业单位的高校本身，而不是它的某个职能部门，但目前很多高校出台规范性文件时，在最后落款盖章的是某个职能部门。这样的形式也直接导致了高校规范性文件不规范的情况。

（二）内容上不规范

高校规范性文件的制定内容不规范，很多高校规范性文件出现与上位法的内容相抵触的情况。这与行政立法中法律优先权和法律保留的两个基本原则不一致。根据“法律优先权”原则，高等学校在制定规范性文件时应在上位法授权的范围内细化，不得违反上位法或与之相抵触。另外，按照“法律保留”的原则：高等学校在制定规范性文件时应明确法律授权的前提和基础。未经法律授权的不能私设权力。但是，大多数高校在制定规范性文件时都违反了上级法律，确立了私权和其他违规行为。不能出现增加被管理者的义务减少权利的情况。但大部分高校在制定规范性文件时出现了违背上位法，私设权力等不规范的现象。

（三）缺乏监督机制

对于高校规范性文件的监督，尤其是事后监督是极其匮乏的，每个规范性文件颁布后，因社会环境、时间的推移会与实际情况不相适应。所以定期清理和进行修订就显得尤为重要。但是很多高校都没有专门的监督机制，而是以新文件废止旧文件。这样的方式很明显不能完全解决规范性文件制定的问题，因为不是一出现新情况就要出台新文件废止旧文件，一些问题不大的，只用针对个别条款进行修订即可，没必要全部废止，这样会造成资源浪费，不利于制定水平的提高。

四、关于高校规范性文件存在问题的建议

由于高校规范性文件对师生具有约束力，但是目前很多高校的规范性文件或多或少都存在着一些问题，直接影响是处于弱势的师生的权利。因此从以下几个方面给予建议，期望完善高校规范性文件。

（一）程序正当原则

程序正当是任何规范得以继续的基石，所有的规范都应该遵守程序正当原则，而高校规范性文件也是规范的一种，并且对学生有很大的约束力，所以它更应该遵守程序正当原则，高校规范性文件只有坚持这一原则，它才具有生命力，才有执行的可行性。

高校规范文件从草拟到出台每一个环节都应该遵循程序正当原则。所有环节都应该确保有据可循，例如处罚公示程序不可少，公示天数也要严格按照规范性文件的规定执行，不能一个事例一个样，这是极大的不公平，更不能秘而不宣，这样既对被处罚的本人而言，没有履行告知义务，严重侵害了本人的知情权，对于其他同学而言，也相对损害了他们的知情权，有可能滋生同种行为不同处罚的情况。所以程序都要有据可循，所有的行为都应遵守程序正当原则。并且程序是否正当可作为日后解决纠纷时的裁判依据。

（二）内容合法

1.严格遵守法律保留原则

法律保留原则是行政法基本原则之一，是指法律没有规定的事项，应当予以保留，不能私设权力，高校规范性文件是高校被国家公权力授权而制定的，因此在高校规范性文件的制定内容上一定遵守法律保留原则，制定的内容不能与上位法相抵触，不得突破相关法律规定。在自治性规范中，更应该恪守法律保留原则，不滥用制定权，为保证内容的专业有效，可以聘请相关法律专家做法律顾问，参与到制定的过程中来。制定的规范性文件只能是细化上位法，不能越权制定一些加重师生义务减少师生权利的条款。高校规范性文件本意只是辅助管理的一个工具，不能因此而过分削减师生的权利。

2.制定主体适格

除制定内容要遵守法律保留原则之外，在制定主体上还要遵守主体适格，这是因为在制定程序上要正义，在制定主体上也要适格，高校规范性文件是高校根据相关法律被授权后才具有的制定主体的资格，因此在规范性文件的制定主体上，只有高校这个整体具有制定权，而不是具体的哪个职能部门，但是现在很多高校的规范性文件的制定主体是具体的职能部门。

（三）建立完整的动态监督体系

1.文件的草拟

要确保规范性文件的出台是有必要的，是学校的管理所必要的，在能修订原来文件就可以解决问题的，就不必要再制定。因此在全面了解学校情况确有必要制定新文件时，才制定新的文件，这样可避免大量的规范性文件出台。

在充分调研后，确实需要制定新的规范性文件时，应外聘法律专家，制定法规还需专业，受过法律教育，具备法律专业知识的人参与其中，应该让专业的人做专业的事。

2.及时清理废止的文件

高校规范性文件出台之后，不是一出台就不管了，还需要进行事后的审查，对于那些过时了、老旧的规范性文件，应该及时的废止、清理，这样才能有效避免新旧规范性文件之间相互矛盾、相互抵触的情形，才能避免一种情况两种规定的尴尬境地。

社会是不断进步的，法律法规是如此，规范性文件也应该如此。学校是一个充满创新的地方，往往走在时代的前端，因此面对这样一种情况，学校更应该及时审查，对于不合时宜的规范性文件，应该及时废止清理。

参考文献：

[1] 袁勇.规范性文件合法性审查的逻辑顺序[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2019，46（1）：41-46.

[2] 林莉红，李淮.行政规范性文件司法審查构造论[J].学术论坛，2017，40（6）：132-139.

[3] 王留一.论行政规范性文件司法审查标准体系的建构[J].政治与律，2017（9）：138-152.

[4] 周叶中，周佑勇主编.高等教育行政执法问题研究[J].武汉大学，2007：67.

[5] 付秋荣.我国高等教育行政规范性文件研究[D].安徽大学，2012.

[6] 章志远.部门行政法专论[M].法律出版社，2017.