摘 要 在我国社会经济的高速发展进程之中，城市更新是十分重要的一环。要想顺利推进城市更新的进程，就必须出台相对应的配套政策。尽管如此，城市更新的过程之中，依旧会出现一系列问题，需要进行及时优化。本文首先阐述以广东省为例的城市更新政策，然后分析在城市更新过程中出现的问题，最后结合实际，给出关于城市更新政策的相关优化策略。

关键词 城市更新 政策演进 优化路径 广东省

作者简介：钟凯萍，广东卓凡律师事务所，研究方向：管理、法律。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.143

我国城市的发展与进步，离不开城市内部的更新，城市更新可以完善城市原有的发展模式，促进人们对城市的未来进行深入思考，从而在解决问题的过程之中，寻找到优化城市更新的路径。本文旨在探究城市更新，并且以广东作为例子，希望本文的内容，能够帮助相关领域的研究活动。

一、以广东为例的城市更新政策

（一）引导和自建

广东省建设用地十分充足，但是所有权基本属于农民，传统的农村是对城市进行管理的主要对象。所以当时主要以征用农村所属土地为主要工作内容，同时对农民进行建设方面的引导。

1987年，我国开始改革土地资源的使用制度，促进人们开始大力建设城市。在这一过程中，农民个人或者整个农村将农业用地作为建设基础，开展大规模的分散式开发活动，大量以加工为主业的工厂在广东农村聚集。与此同时，建筑违规、用地违法等负面现象也开始出现。针对上述情况，我国分别在1987年和1988年，相继出台《关于违章用地及违章建筑处理暂行办法》，与《人民政府关于处理违法违章占用土地及土地登记有关问题的决定》。

为了让广东的建设速度更快，我国政府在1989年出台了《关于征地工作的若干规定》。但是该规定导致当地农民产生恐慌情绪，“抢先建设”的恶劣行为如同雨后春笋般层出不穷，导致我国政府不得不出台《人民政府关于制止农村违章使用土地、擅自出租土地的紧急通知》，对抢先建设一类的恶劣行为进行压制。

（二）对违章建筑的控制

进入二十世纪九十年代后，广东的经济开始腾飞，此时，我国房地产市场也开始呈现出火热的趋势，外来人口大量进入广东，廉租房与工厂厂房的需求居高不下，刺激当地农民开始寻求更大的利益。广东在1992年已经达到全面城市化。紧接着我国开始上收国土规划方面的监管与审批工作，导致深圳城中村私搭乱建现象没有得到及时遏制，大量违规建筑出现。

“抢先建设”的恶劣行为开始在广东城中村中出现，各种关于建筑的违法行为屡禁不止，为了广东的健康发展，我国政府于1999年3月出台《人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定》并予以实施，但是由于相关的配套政策没有一起下发，导致该决定形同虚设，并未有效阻止“抢先建设”行为[1]。

（三）出台新的规章制度

广东于2002年3月1日开始实施人大通过的规定，也就是《處理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》，对违规建筑进行约束，希望能够改善城市面貌。但是上述两个规定并没有落实到位，其原因是广东政府当时采取了退让妥协政策，导致很多人“钻了空子”。

广东政府于2003年出台《中共委、人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》，广东省的城市化进程得到全面地开展。直到2005年，广东省达成了全省“零农村”的成就，农村建制成为历史，城市发展翻开了华丽的新篇章。由于过去的城市化进程过于迅速，甚至有点操之过急，导致广东城市发展弊端逐渐显露出来，并且在空间层面显现，成为困扰人们的难题。广东省内难以找到能够继续进行建设的土地资源，城市的进一步发展遇到严重的阻碍，已经不能再利用当初的扩张模式进行。在这一背景下，城市更新得到我国政府和人民群众的高度重视，因为城市更新能够使城市发展变得可持续化。

（四）全面的城市更新深化

广东在发展转型之后，于2004年开始了工业用地以及城中村的各项改造工作，并且得到了深层次的推进。我国政府在这一过程中发现，针对单一改造对象的规划和政策难以满足城市整体发展的要求，对已有的政策以及城市规划进行整合之后，开展系统性的更新改造工作成为必然的选择，因此必须将更加明确的原则和要求提出来。

广东更新局在2015年9月正式成立，是广东省内第二个城市更新专职机构。2016年11月，《城市更新“十三五”规划（2016-2020年）》出台。同时，政府于2016年12月出台了《人民政府关于修改〈城市更新办法〉的决定》，允许广东省内各个区获得审批的权利。

二、在城市更新过程中出现的问题

（一）不同机构之间权责混乱

在机构设置方面，出现了十分严重的权责混乱问题。广东更新部门，主要负责城市更新工作，但是，每个区域的城市更新方面的负责部门，只存在业务层面的指导关系。后者直接被区政府进行管辖，和很多区级部门的级别在同一水平线上，导致部分权责难以厘清。在这样的情况下，广东更新部门在政策实施的过程中，处于无力状态[2]。

（二）权利范围过于狭窄

城中村的出现以及壮大，是城市发展过程中必然出现的一种状况，然而在最初进行城市化相关活动的过程中，对城市的规划呈现出较大的随意性和盲目性，土地管理制度没有得到真正贯彻，违法建筑在城中村随处可见，土地所有权十分混乱。在广东还存在数量众多的老旧建筑，产权证明和报建手续都是缺失的，但是历史悠久，原住民认为其合法，导致广东城市更新进程被阻碍[3]。

（三）审批程序缺乏应有效率

广东省之所以能在短时间内，做到对城市的更新建设以及推广，是因为土地资源的权利人能够直接和开发商进行面对面谈判，开发商只需要付出较少的成本，就可以获得面积较大的土地。然而在上述流程之中，审批方面的流程存在诸多弊端，具体如下：第一，审批程序本身存在自相矛盾、重复审批等问题，重要环节缺少监督机制;第二，审批环节需要多个部门参与，但是多个部门之间的衔接机制效率过低;第三，审批程序往往会滋生出不规范现象，导致公共资源在使用的时候，无法发挥出自身的高效率，城市更新也无从谈起[4]。

（四）缺失关于政府介入的标准

当前，广东城市更新尚未真正实施的项目约有四分之三，当地政府尚未做到有效组织城市更新各个项目。造成上述现象的原因，就是广东省政府在认定规定所提的“综合判断确有实施的必要性和紧迫性”和“项目实施的紧迫性和可行性、市场主体提供的收购补偿方案的真实性和合理性、剩余房地产权益取得的可实施性”的过程中，主观性强烈，而且具有极大的不确定性，并且缺乏配套的相关政策[5]。

三、关于城市更新政策的相关优化策略

（一）出台综合性城市更新政策

当地政府必须将正确的价值观作为工作导向，一切工作围绕着更新主体方面的价值驱动来进行，出台综合性的、具备科学导向的城市更新政策体系，把建设国际化的、现代化的城市作为更新的重点，对城市的功能结构进行优化，提升城市在服务方面的能力，使城市内部土地的利用率大幅度提升，在城市更新的过程中保护当地生态环境，对城中村以及旧城区进行全方位改造[6]。

（二）健全城市更新的管理体制

城市更新相关部门负责战略部署、统筹决策，出台城市更新的相关规章制度以及指导思想，同时对城市内的各个区进行有效协调，适当履行其在公共事务管理方面的职能。城市内各个区的更新部门，是城市更新工作的责任主体，必须真正落实城市更新方面的所有任务，有效衔接上级与下级，同时对实际工作进行监督和考核。

（三）优化城市更新的审批流程

“增量”以及“去库存”带来了更大的压力，因此城市更新的审批流程必须与时俱进，提升审批效率。从确立项目、运用和监督城市建设资金走向、审批与编制城市更新专项规划、实验性的改造和更新、出台行政许可、验收城市更新建设结果和评估等流程，开展细分职能和明确各部门职能的工作，保证所有部门的工作协同开展，从而使行政审批程序得到真正的优化和规范[7]。

（四）确定城市更新的权利范围

明确城市内部土地资源的所有权，以及各类建筑的所有权，否则城市更新的搬迁补偿工作将无法顺利开展，这也是对城市进行更新必须要注意的重点和难点。在这一工作过程之中，必须让各方的利益得到平衡。在城市的非五类用地之中，国家占有的公共用地比例可以适当地进行提升，并且要对土地用途进行规范和限制。并且结合发展权交易的相关政策，从而使合法建设用地指标真正达成跨区域的调配[8]。

四、结论

综上所述，本文以广东省为例，对城市更新的进程、出现的一系列问题进行探讨，进而提出解决城市更新问题的优化策略。我国城市的未来发展，前途必然是一片光明的，因此人们必须在发展过程中，抓住发展带来的机遇，克服发展带来的诸多挑战，促进我国城市做到现代化、繁荣昌盛的更新，从而真正促进我国社会经济的进步。

参考文献：

[1] 丁晓欣，张继鹏，欧国良，朱祥波.深圳市城市更新“工改工”项目开发的困境与路径分析[J].住宅与房地产，2020（17）：67-73.

[2] 景向礼，万京全.城市更新如何摆脱旧“产业园区”定式——以上生新所为例[J].中国房地产，2020（23）：19-22.

[3] 叶子君，林坚.可持续城市更新决策支持方法研究评述[J].地域研究与开发，2020，39（3）：59-64.

[4] 吴林淋.2009—2020年广州城市更新发展及其启示[J].住宅与房地产，2020（15）：222.

[5] 李珊珊，钟晓华.新都市制造业驱动下的城市更新实践——以纽约滨水工业地区为例[J].国际城市规划，2020-08-27：1-17.http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.5583.TU.20200703.1841.002.html.

[6] 倪建偉，张宇翔.城市有机更新政策效果评估与优化策略研究——以杭州市“三改一拆”为例[J].经济体制改革，2020（4）：78-85.

[7] 闻江，钱珺垚，赖胜强.托起地标的力量——记中建二局三公司深圳民治城市更新单元项目部[J].建筑，2020（12）：67-69.

[8] 衷培圆.城市更新中的社会管理创新研究——基于苏州市旧城改造[J].国际公关，2020（6）：4-5+8.