摘 要 行政执法的自由裁量，因其涉及人民群众的切身利益，历来是公众关注的重点。社会的不断发展催生各类新情况新问题，对法律本身和执法活动都产生了极大的挑战。在自由裁量中融入正确的价值取向正在促进社会安全稳定、维护法律权威和保障公民公平正义方面有重要意义。

关键词 行政执法 自由裁量 价值取向

作者简介：张坤，国防大学政治学院西安校区研究生，研究方向：刑事侦查与物证技术。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.131

一、行政执法自由裁量坚持正确价值取向的重要意义

价值取向按字面理解是价值的选择倾向，那在我国当前的社会制度、社会秩序和经济发展形态下，正确的价值取向应该如何理解呢？笔者认为主要包含社会主流的政治、文化、道徳取向，具体的应当包括党的路线方针政策、社会主义核心价值观及个人道德品行。“伦理因素在法律适用的两个层面上一直起着决定作用，即法律标准的适用和司法自由裁量”[1]，道徳文化的作用不仅在司法领域起重要作用，在行政执法领域也同样意义重大。

（一）坚持正确的价值取向是建设法治政府的内在要求

党的十九大报告指出，2035年基本实现社会主义现代化的重要目标是“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”，这对新时代全面依法治国提出了更确切和具体的要求。从法治政府建设来看，其核心在于依法执政、关键在科学决策，要确保执法人员权力不滥用、政策决定科学合理，除了严格遵守现有法律制度外，还应弘扬法治理念和法治精神，发挥优良道德文化的作用，这也就是要坚持正确的价值取向。从人民现实需求来看，新时代人民群众强烈的需求民主、法治、公平、正义、安全、环境等“基本公共产品”，要求我们在政策制订、执法、审判等过程中，坚持正确的价值取向，不断满足人民需求，让人民群众应有的正义不迟到、应得的权益不缺失。

（二）坚持正确的价值取向有利于维护法律权威

法律的生命在于实施，法律的权威在于人民内心真诚的拥护和遵守。维护法律法规的权威是社会主义法治建设的基础，没法律的权威就没有权威的法律，依法治国就成了一句空话。从法律实施层面来看，维护法律权威要求执法人员在每一次审判、裁决中让人民群众感受到法律的公正。而在自由裁量过程中，没有正确的价值取向引导，会造成信任缺失、公平失衡，也就不可能实现真正的公平正义。一次不公正的审判，其危害是多少次公正审判也弥补不了的。从法律解释层面来看，法律的解释工作是确保法律实施效果的重要方式。在法律解释过程中，必须要坚持宪法和法律基本原则精神，融入中华文化传统习惯，贯彻社会主义核心价值观的相关内容，才能得到一个合理合法并且为人民真心拥挤的法律解释。

（三）坚持正确的价值取向是实现实质公平正义的根本遵循

實现公平正义是法律的基本价值和目标，法律也是实现公平正义的最后一道防线。实质公平正义的实现要求法律实施的过程性、法律的实效的结果性及最终的社会效果性相结合。也就是说执法行为不仅要求审判、裁决符合法律本身的要求，更重要的是要符合法律精神和社会期待，才能实现实质公平正义。在面对复杂情况需要自由裁量时，行政执法入员要综合考虑各种相关因素，而不是只考虑单一的表面现象。在正确的价值取向指引下，灵活合理行使自由裁量权，在符合法律规则和原则的前提下，考虑人民群众的合理诉求和社会影响。

二、当前行政执法自由栽量过程中存在的问题

自由裁量普遍存在于行政执法实践中，这是由行政执法灵活性、即时性等特征所导致的。由于法律法规的不完善，或者个体对法律的理解不同、对现场事实情况判断的差异，使得执法人员在行政执过程中有着广泛的自由裁量权。随着我国法治政府、法治社会建设的逐步深化，各级行政部门的执法能力和执法水平虽然得到极大的提升，但依然存在许多有待解决和改善的问题情况。

（一）自由裁量生硬刻板，行政决定难以取得群众的认可

1.适用法条生硬刻板

具体的法律条文是执法的依据，更是人们行为的准绳，执法人员必须严格按照法律条文来处理具体的案件。但是，从法律社会学的角度来看，法律的目的是平衡社会利益和解决社会矛盾，以达到法的最佳实践效果。法律不仅是一个强制性的规则体系，也是一个思想体系，它有自己的价值取向。而有的执法人员和执法部门，在执法过程中过分追求法律的警示教育作用，在自由裁量上向统统上倾斜，或者是害出错承担责任，在自由裁量上尽量向“松”上靠，或者是分追求息事宁人的效果，在自由裁量上“和稀泥”，忽视了法律解决问题、平衡矛盾的这一根本目的。偏硬、偏软或偏中的适用法律条文，看似是无可指摘，实际是偏离了法律应有的价值取向。

这其中既有法律解释工作不到位的问题，也有政府执法导向偏差的问题，但最根本的是没有深刻领会法律本身的原则、精神和目的，缺乏正确的价值取向来引导、规制自由裁量行为，陷入本本主义的泥潭无法自拔，造成这种以法律为纲的现象。

2.对人对事高冷

法律是由人来制订和实施的，其实施的效果不仅由法律本身的合理性决定，更在于执法人员自身的态度和方式方法。“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”[2]，一个有经验的执法人员必定是一个“接地气，知民意”的人，他的经验也不在于经历了多少案件，而是在执法过程中不仅能按逻辑理性推理判断，更能详细了解案件背后的社会关系，按最有利于社会公平正义和安定和谐的方式来作出判决。而反观有的执法人员，仅仅关注案件本身的法律因素，这样做出的裁决，无论是否合法，也同样得不到群众的真心接受。

法律精英主义在其中扮演了重要角色，执法人员脱离基层群众而执法是无法实现真正的公平正义的，因为他不了解群众的需求。当然也有执法人员法律素养不足，个人首先缺失等因素。

（二）滥用自由裁量权

行政执法面对的是群众的切实利益，执法人员也面临着各种各样的诱惑，如果不能正确行使权力，就会造成自由裁量权的滥用。在反腐倡廉高压态势下，“老虎”“苍蝇”一起打，震慑了大批企图以权谋私的人，但自由裁量权滥用现象还是不少。执法人员以权压法、以言代法的情形时有发生，有的人在法律的边缘打“擦边球”，不正确行使权力，损害了群众的正当权益。

究其原因，形式上是制度缺失、监督失位，没有形成良好的权力使用体制机制，根子是权力观念错位，把人民赋予的公权力当成私人特权来谋取个人利益，没有树立好执法为民的理念。

（三）自由裁量基准不一，同事不同决

为规范自由裁量，各级地方政府根据立法权限也制订了不同的裁量基准，规范、细致裁量权的使用。然而各个地方的经济文化及历史的差异，使得自由裁量结果有着明显的地区差异。即使同一地区行政执法的自由裁量结果同样受多种因素的影响，比如执法人员法律素养、对事实情况的不同认定、现实的情况环境等，这是不可避免的。有的差异是合理合法，而有些差异却是人为因素所致。这些裁量结果的差异，在资讯高度发达的社会产生广泛的关注。这就造成有的案件群众高度赞扬，有的案件却备受指责，引发公众对政府部门的敌视与不信任，这才是我们应该关注的问题。

三、培塑行政人员正确价值取向的方法路径

（一）强化执法人员执法为民的理念

我国是人民民主专政的国家，政府的权力来自于人民人民政府的执政宗旨就是执政为民，一切依靠人民、一切为了人民。各级执法部门都必须树立这种执法理念，指引执法工作朝着正确的方向发展。把这样的价值理念作为最高追求，在面对复杂情况时，就能够时刻把人民群众的合法利益放在首位，依靠人民、服务人民、保护人民。尊重人民主体地位，让人民群众参与到执法工作中，真诚的同矛盾各方交流互动，才能正确行使党和人民赋子的权力，让人民群众在每一次行政执法、每一次自由裁量中感受到公平正义。

（二）进一步把社会主义核心价值观和道德品行融入自由裁量行为

“把社会主义核心价值观融入法治国家、法治政府、法治社会建设全过程，融入科学立法、严格执法、公正司法、全民守法各环节”[3]，自然而然要把社会主义核心价值观融入执法的自由裁量中。社会主义核心价值观是社会为公众所广泛认可的价值追求，把倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善的价值观念融入到行政法自由裁量中，在自由裁量的权衡中融入道德考量和价值导向，提高自由裁量的合理性，努力使行政决定接近实质上的公平正义。

（三）夯实执法人员政法素养

“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”[4]作为一名社会主义法治社会的执法人员，坚定的政治立场和扎实的政治素养对理解国家治国理政的方针政策有重要作用，同时也是把握自由裁量的标尺。对照法治社会建设的总体要求和精神要义，就知道自由裁量的天平向哪个方向倾斜，就知道如何做出正确的决定。反之，作为执法人员没有政治素养，不了解国家政策，就没有办法对自由裁量的结果做出合理的、让人信服的解释。

（四）完善自由裁量案例指导和自由裁量基准设置

为了避免同案不同判的现象，可以效仿最高法院案例指导制度的做法，由各行政执法部门探索建立典型行政执法案例指导机制，让自由裁量的行使有先例可循。通过案例指导，把正确的价值取向实质化、具体化、可视化。同时，对部分自由裁量的基准做更细致的规范，或在基准范围内制订具体的实施办法。“当行政官员依据细化了的行政处罚自由裁量基准作出行政决定时，恣意的可能性也就随之减少了”[5]，这就给执法人员更具体和细致的指导，防止自由裁量的滥用或錯用。

参考文献：

[1] [美]罗斯科·庞德.法律与道德[M].陈林林，译.中国政法大学出版社，2003：81.

[2] [美]霍姆斯.普通法[M].中国政法大学出版社，1880.

[3] 中共中央办公厅、国务院办公厅印发.关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见[E].2016（12）.

[4] 习近平关于全面依法治国论述摘编[E].2015.

[5] 路野.论行政处罚自由裁量的内部控制[D].吉林大学，2015（11）：12.