王宝锋

[摘要]自然资源调查是服务于自然资源管理的基础性与前置性工作，有助于推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，支撑自然资源有效监管和严格保护。本文浅析基础调查在自然资源调查工作中的作用，分析现阶段自然资源调查存在的问题，从分类标准、调查内容和成果等方面，探索了自然资源调查与基础调查协同开展的路径方法，并提出相关建议。

[关键词]自然资源;自然资源调查;基础调查

[中图分类号]F426.1

[文献标识码]A

自然资源是人类社会赖以生存和发展的物质基础和空间载体，实行自然资源统一管理是我国生态文明制度建设的重大举措。山水林田湖草生命共同体理念是生态文明建设内在要求，基于自然资源的统一管理，自然资源统一调查具有必然性。自然资源调查是服務于自然资源管理的基础性与前置性工作。目前国家层面已提出基于基础调查，即以第三次全国国土调查为基础，开展各类专项调查，构建“1+X”调查体系。但国土调查分类与自然资源分类标准不同，且各类专项调查内容并未明确，在推进自然资源统一管理的背景下，亟待开展相关研究，实现二者的合理衔接，构建以国土调查为基础的自然资源统一调查体系。

1 基础调查的支撑作用

新一轮机构改革将原分散于各部门的土地调查、水资源调查、森林调查、草原调查和湿地调查等相关调查职责整合到新组建的自然资源部。作为机构改革后开展的一项重大国情国力调查，第三次国土调查是摸清我国自然资源基础家底，全面掌握真实、准确、可靠的自然资源基础数据的重要手段。相较于第一次全国土地调查和第二次全国土地调查，第三次国土调查以新的分类标准为基础，除了全面查清各类土地资源利用及其权属状况外，还肩负着推进自然资源统一调查、全面查清各类自然资源在国土空间上的水平分布状况的新使命，为生态文明建设、国土空间规划编制等提供基础数据，因此，此次调查十分重要、意义深远。

《第三次全国国土调查实施方案》明确提出，在开展第三次国土调查的同时，同步推进相关自然资源专业调查工作，整合相关自然资源专业信息。《自然资源调查监测体系构建总体方案》明确了自然资源调查监测工作的任务和时间安排，加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度，形成协调有序的自然资源调查工作机制。

2 自然资源调查工作现状

长期以来，我国自然资源实行分头管理，分部门组织各类专项调查工作，各类调查标准各有侧重，调查工作存在重复和交叉，调查成果存在数据重叠和差异等问题，尤其是耕地、园也、林地、草地等数据交叉重叠问题最为突出，影响调查数据的统一使用和集成共享，难以实现自然资源的统一科学监管和系统治理。

（1）自然资源科学分类尚未明晰。自然资源分类是自然资源管理的前提，有利于自然资源分类施策和有效保护。《自然资源调查监测体系构建总体方案》明确涉及土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛等自然资源，涵盖陆地和海洋、地上和地下，目前调查监测围绕上述七类资源。《自然资源统一确权登记暂行办法》明确自然资源范围为水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等。《宪法》将国家所有自然资源类型的表述确定为矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。此外，不同学者从不同专业角度探讨自然资源内涵及分类，各有侧重和差异。在自然资源统一管理背景下，现有政策法规和实践探索对自然资源的内涵和分类并未统一，尚未建立以土地分类为基础的自然资源分类标准。

（2）自然资源调查技术标准缺失。自然资源部的组建，解决了行政机构“条块化”监管的局面，结束了自然资源的分头管理。但是，国家层面尚未出台自然资源调查相应的规程、规范和标准。调查责任主体分散，同一空间资源受多种自然资源法规约束，同一类自然资源调查依据、分类标准不一，在调查对象、范围和内容等方面存在重复和相互交叉，尚未实现统一的自然资源调查工作体系。做好各类调查标准和方法的衔接，制定统一完善的自然资源调查技术规范与评价标准，才能全面查清我国自然资源状况，形成真实准确可靠的数据成果，建立自然资源三维立体时空数据库，满足经济社会发展和自然资源管理需求。

3 协同推进自然资源调查和基础调查

自然资源调查可筛选与第三次国土调查相关度高、技术要求总体一致、可协同实施的内容，筛选出的主要调查内容包括土地资源的数量及质量调查、土地资源及其定着物资源的所有权调查，对需要农业、林业、水利等专业技术方法调查的内容，进行补充调查。在资料收集、数据预处理、工作底图制作等工作基础上，做好分类标准、调查内容和调查成果衔接，协同推进自然资源调查和基础调查。

（1）分类标准衔接。第三次国土调查采用《第三次全国国土调查工作分类》，着重于二维平面的土地资源管理。随着自然资源管理视角从二维拓展为三维，涉及整个自然生态空间的山、水、林、田、湖、草、矿等资源，即囊括了地表之上的森林和草原等定着物、承载定着物的土地、地面之下的矿产、地下水等全部自然资源，实现单一资源管理向立体空间自然资源管理的方向转变。据此，自然资源调查基于自然资源立体化管理的需求，为满足两项工作的协同开展，需按统一的分类标准进行分类调查，做好分类编制衔接。

（2）调查内容衔接。自然资源调查内容主要包括自然资源的空间范围、类型以及数量、质量等自然状况，自然资源所有权主体、代表行使主体以及行使的权利内容等权属状况，自然资源用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护要求等限制情况。结合第三次国土调查内容及其与自然资源调查内容的相关性，应将自然资源调查内容中土地资源的数量及质量调查、土地资源及其定着物资源的所有权调查纳入第三次国土调查工作协同开展（表1）。

（3）调查成果衔接。基础调查成果与自然资源调查成果衔接，为自然资源统一确权登记和自然资源资产产权制度改革等工作奠定基础。在第三次国土调查成果数据基础上，根据行政区边界和自然资源调查需求，提取森林、河流、水域、草原等自然资源数据，作为自然资源初始调查基础。自然资源的部分权属信息、空间范围、四至、坐标位置信息通过第三次国土调查成果数据库直接提取，实现自然资源调查和第三次国土调查成果数据的衔接。自然资源调查数据成果可以更新第三次国土调查成果数据，自然资源调查数据经现地核实后，与第三次国土调查成果数据比对分析，实现两项工作的相互支撑。

4 自然资源调查建议

（1）构建覆盖全面的自然资源调查体系。以第三次国土调查为契机，基于统一的数据库建库标准及规范，建立集遥感影像、土地类型、面积和权属等信息为一体，覆盖国家、省、市、县四级的自然资源调查数据库，搭建成果共享应用平台，逐步实现国土调查向自然资源调查过渡。利用每年开展的年度土地變更调查和“季度+年度”卫片执法工作，调整和完善遥感监测内容，提高监测内容的针对性和完整性，及时掌握各类自然资源变化情况，查清各类自然资源分布现状，利用已有各类专项调查成果建立自然资源调查和监管信息平台，形成自然资源“一张图”，构建覆盖完善的自然资源调查体系。

（2）建立统一集成的自然资源数据应用体系。自然资源调查工作，调查是基础，应用是关键。加强基础调查应用研究，以第三次国土调查为基础，收集现有的森林资源清查、水资源调查、湿地资源调查等数据成果，全面、准确地掌握各类资源的数量、质量和空间分布，整合土地、矿产、森林、湿地、水、海洋等各类自然资源数据，形成包含基础地理数据、现状数据、规划数据、权属数据的自然资源数据应用体系，充分发挥地理空间大数据对自然资源调查的技术支撑作用，为各级自然资源管理及决策部署提供有力支撑。

（3）加强自然资源综合调查与评价基础研究。围绕新时代自然资源调查总体思路及方案，基于国土资源调查与评价、森林草原调查、水资源调查、湿地资源调查、生态保护与修复治理、国家生态文明建设等积累的理论方法，研究制定自然资源综合调查与评价理论制度体系，完善自然资源综合调查与评价的内容、方法和标准，规范调查成果与应用，在自然资源与生态环境综合调查的基础上，开展自然资源综合评价，研究自然资源管理重大问题，支撑自然资源空间规划、用途管制和生态修复治理，创新自然资源调查理念，完善调查评价方法，拓展成果应用，为自然资源管理提供技术和理论支撑，全面提升自然资源管理服务水平。

[参考文献]

[1]陈永文.自然资源学[M].上海：华东师范大学出版社，2002.

[2]宋晓倩.自然生态空间统一确权登记疑难问题研究[D].山东师范大学，2017.

[3]朱道林，自然资源资产产权制度改革须遵循自然资源属性[J].中国土地，2019（06）.

[4]张凤荣.建立统一的自然资源系统分类体系[J].中国土地，2019（04）.

[5]徐文海，谭勇，姚德懿.自然资源统一确权登记的探索与实践[J].国土与自然资源研究，2018（03）.

[6]闫保银，崔立.基于土地资源调查的自然资源统一调查方案[J].现代农业科技，2018（22）.