失地农民再就业问题研究

2020-10-26张来雪于莉

合作经济与科技 2020年20期

张来雪于莉

[提要] 本文在对文献资料进行深入分析基础上，从人力资本理论视角对失地农民再就业问题进行探讨，发现失地农民受教育程度低、劳动技能水平低、素质能力不足导致其再就业过程面临困难，再就业质量不高。补偿安置的不到位、就业安置的不全面、教育政策的不完善以及个体人力资本投入不足、观念陈旧是影响失地农民再就业的主要因素。就此，从政策和个体层面提出建议，以促进失地农民再就业，推进城镇化平稳发展。

关键词：人力资本;失地农民;再就业

基金项目：天津市市级大学生创新创业训练计划项目：“城郊失地农民就业质量及其影响因素的代际研究——以天津市为例”（项目编号：201910065008）

中图分类号：C912.81 文献标识码：A

收录日期：2020年6月18日

一、研究背景

改革开放加快推进了我国工业化和城市化进程，国家统计局发布的2018年度公报显示，2018年底我国城镇化水平达到59.58%，这表明我国工业化发展具有一定的成效。但由于城市化速度较快，城市用地大量增加，催生了众多的失地农民。失地农民是在改革开放背景下主动或被动失去土地的农民，这个群体属于农业转移人口，在城市化的过程中被动地向城市进发。国家统计局的数据显示，从1999年到2018年我国农村人口数减少了1亿多人。2019年4月，国家发展和改革委员会在《2019年新型城镇化建设重点任务》中，明确提出要进一步加快農业转移人口的市民化，并将其作为新型城镇化建设的首要任务。现阶段，如何妥善解决农业转移人口的安置问题，提高其就业水平，已成为保持经济持续健康发展和社会稳定的重要议题。

失地农民的再就业问题受到了社会的普遍关注，学界从多个层面分析了失地农民再就业过程中所面临的问题。赵日超对重庆地区失地农民的研究指出，失地农民就业以非正规就业为主，就业稳定性较差、就业质量和层面不高，面临着结构性失业的风险。陈叙龙在对成都失地农民的入户调查发现，由于双重劳动力市场的缺陷、就业信息和就业服务体系的不完善，社会制度的缺陷以及农民的短时行为，失地农民再就业面临重重困难。杜曦在对失地农民就业进行分析后指出，失地农民面临着来自政府政策、市场运行机制及其本身的各种问题，导致其就业率低下。此外，吴倩在研究中发现，由于现有安置途径存在缺陷也导致失地农民再就业出现问题，现有的政府安置措施大多采取一次性付清政策，这种措施会引发失地农民的惰性，不利于失地农民的长久发展。

国内现有研究除了从国家政策、社会、市场等宏观层面对失地农民的就业问题进行探讨，也有一些学者从个体层面分析了失地农民的再就业问题。翟年祥在调查中发现，传统农民主要从三个方面实现就业：务农、务工、自由职业，失去土地后，失地农民难以再从事与农业有关的工作，加上其自身技能水平的限制，其再就业所面临的阻碍众多。刘玉侠的研究指出，失地农民的心理素质低下、文化素质低下、劳动技能水平不高，导致其在再就业过程中处于弱势地位。此外，黄祖辉在研究失地农民就业的影响因素时提出失地农民接受就业培训的时长与效果对其再就业具有显著影响。

人力资本因素包括知识教育水平、劳动技能水平以及能力素质水平，提升人力资本存量有助于失地农民在再就业的过程提高自身的竞争力、扩大择业范围。因此，从人力资本视角对失地农民再就业问题进行分析，探讨失地农民在教育水平、技能水平以及素质能力方面的现状及其对再就业的影响，并针对失地农民所面临的问题，提出对策建议，有助于失地农民就业问题的妥善解决和我国城镇化进程的平稳推进。

二、人力资本理论视角与分析维度

人力资本的思想源于亚当·斯密的经济自由主义理论，该理论指出社会中不仅存在便利劳动的机器等固定资本，还存在像劳动者对工作熟练程度一般的另一种形式资本。他把个人所受的教育归纳为这种形式的资本，并将国家用于教育的支出当作一种人力投资，认为这种人力投资将会对社会的发展产生积极的作用，同时也使个人可以从资本中获得收益。在《国富论》中，亚当·斯密明确指出，劳动者在进行学习时所花费的资本，将以一种全新的形式固定在劳动者身上，成为他个人财产的一部分，对劳动者自身以及整体社会的发展具有积极作用。

目前对学界产生更大影响的是舒尔茨、贝尔克对人力资本的界定。舒尔茨指出人力资本是一种无形的资产，具体表现为个人的受教育水平、知识技能和健康状况;贝尔克也指出人力资本是一种较为私人化的资本，不仅包含才干、知识和技能，还包括时间和健康等人格化的资本，同时认为有效的刺激可以增加劳动者的人力资本。

此外，研究者对人力资本还进行了更为详细的划分。周坤认为存在初级和高级两种人力资本层次：初级的人力资本包括劳动者的受教育水平、技能、经验等用于劳动市场中获得报酬的资本;高级的人力资本则是劳动者在劳动过程中可以被开发的潜能与智慧。丁栋虹在研究人力资本的产生后，结合边际报酬的属性将人力资本分为同质性人力资本和异质性人力资本。简单来说，异质性人力资本在其他条件不变的情况下，对某一生产要素进行投资，其收益会增加，而同质性人力资本则是在该生产要素投资达到峰值后继续进行投资，其收益则会减少。

本文主要基于舒尔茨、贝克尔所提出的人力资本理论，将人力资本界定为一种人格化的无形的资本，包括劳动者个人的知识、技能以及能力素质，并且将影响失地农民就业质量的人力资本划分为城郊农民的受教育水平、技能水平和身体素质水平，认为失地农民是否可以在城镇化转型后获得稳定的工作和生活在很大程度上受到其教育水平、劳动力技能水平和身体素质水平的影响。

三、失地农民人力资本状况及其对再就业的影响

现阶段，我国市场体制改革的不断深化，劳动用工制度更加注重市场就业取向，产业结构也向知识经济调整，对求职者的素质条件和就业竞争意识要求越来越高。失地农民在失去土地后，面临由农村向城市，由农业部门向非农部门的转移，但是由于失地农民在务农经历中形成的人力资本难以达到城市就业需求，使其面临人力资本不足和再就业困难的问题。

（一）失地农民受教育程度低，难以求得稳定工作。在现有的经济体制中，知识要素正在成为一个新的推动经济增长的动力，从事知识劳动的劳动者也正在成为社会发展的主要劳动力。教育投资对劳动者就业的影响日趋重要，劳动者的受教育水平甚至可以决定劳动者的职业层次。

受教育水平具体反映为劳动者的受教育年限。蔡昉的研究发现，农村劳动力的平均受教育年限与城市劳动力相比少了4.5年。这意味着失地农民需要多接受4.5年的教育时间，其受教育水平才会等同城市居民。由于缺少教育机会，失地农民很难获得就业，即使短暂就业也只是从事劳力活动，收入低下。基于失地农民所受教育不足，导致其再就业岗位低于城市劳动者，只能停留于次要的劳动力市场。

（二）失地农民劳动技能水平低，难以满足劳动力市场的需求。加里·贝克尔在《人力资本》一书中从微观层次分析了就业培训对就业者的经济意义，提出重视就业培训，重视人力资本投资对劳动者就业产生的影响。随着接受培训水平的上升，失地农民获得工作岗位的可能性也增长。

技术能力水平表现为劳动者接受培训的时长以及具有的技能等级证书。大多数失地农民没有接受过技能培训，而只能从事“低、乱、差”的工作。郝清在对包括北京、天津在内的农村劳动力的调查中显示，现有劳动力市场中50%的就业岗位要求招募熟练工，但在农村劳动力中只有9.1%受过专业培训，且绝大部分失地农民只具有熟练的农业技术，在失去土地后，其所具有的務农技术再无施展之地，加上目前对失地农民进行就业培训的相关机构并不多，导致失地农民现阶段的劳动技能水平整体低于同期在劳动力市场上竞争的城市劳动力，不利于失地农民就业水平的提高。

（三）失地农民素质能力的不足使其在劳动力市场中竞争力较低。人力资本理论认为劳动者的身体素质是一种特殊的人力资本，提高劳动者的身体素质，可以提高其就业能力，同时可以增加其人力资本存量，使得劳动者可以在长时间内获得这种特殊的人力资本投资所带来的收益，并促进劳动者进行更多的人力资本投资。

身体素质能力包括劳动者的身体健康程度以及其思维能力，并且失地农民的身体素质能力受到其自身年龄、性别以及思维方式的影响。刘海云对廊坊的调查中显示，有80%左右的失地农民年龄在40岁以上，据此可以估计在现有失地农民中，绝大部分人口的年龄处于40～60岁，年龄的增加意味着身体机能的下降，身体反应能力下降，而现阶段我国众多的劳动密集型企业的普通岗位虽然没有技术性含量，但是仍然要求劳动者体力强、反应灵敏、动作准确，由于失地农民年龄大、身体素质优势不强，导致失地农民在劳动力市场上的竞争力较小，同时还面临着来自20～30岁年龄段劳动力就业的竞争压力。同时，处于这一年龄段的失地农民还具有极大的可能性患有不同的疾病，一个失地农民家庭具有极大可能会因为家庭中的病患者而导致因病返贫。

此外，政府推行的征地补偿金一次性付清制度使得失地农民在被征地后的一段时间内成为了“富人”，导致失地农民在进入城市后对工作岗位产生了一定的要求，不愿意从事类似清洁员的服务型工作。同时，失地农民由于长时间从事农业生产劳动，他们的思维方式常常带有“离土不离乡”的观念，这种思维模式简单来说就是农民不愿意离开农村，不愿意向城市转变，但失去土地后农村的劳动岗位难以满足失地农民的需求，导致失地农民在就业过程中面临失业的风险。张海娜对失地农民的社会融合度的研究发现，年龄与失地农民的城市认同感呈负相关，年龄越大的失地农民越难以与城市生活融合，其找到工作的可能性越低，并且会产生抱怨，从而更难以实现就业。

四、人力资本视角下失地农民再就业影响因素分析

人力资本理论指出，人力资本水平对移民者的经济水平具有显著的影响，对失地农民而言，受教育程度高可以在城市就业的过程中拥有更多的竞争力;劳动技能水平高意味着可以拥有更多的择业选择权。然而，从目前来看失地农民的人力资本水平普遍偏低，再就业过程面临困境，导致这一问题的主要原因有以下几个方面：

（一）政策因素的影响

1、失地农民的征地补偿安置政策不到位。失地农民被征收土地后，失去了原有的土地产出对生活的保障，政府的征地补偿制度不仅需要补偿失地农民原有土地的价值，更应该对失地农民失地后的生计问题做出安置。2018年国家征地补偿新标准中在“土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费”三项补偿费的基础上新增住宅保障补偿、社会保障补偿两项补偿，提高了失地农民的安置补偿项目。但是，目前的征地安置仍然存在补偿安置措施不合理以及以经济补偿代替就业安置的问题，并且现有的征地补偿中缺乏相应的就业安置补助，失地农民在实现非农就业之前，容易造成生活的窘困状态。此外，一次性的征地补偿金付清制度过于单一，除少部分拥有一技之长的失地农民可以自谋生计外，大部分的失地农民都难以通过自身能力自谋职业。

2、失地农民的就业安置措施不全面。土地同时具有经济、就业和社会保障的多重功能，失去土地，农民同时失去了工作保障和生活保障，难以维持基本的生产生活，能否得到一份稳定的工作成为其能否适应城市的重要影响因素。因此，政府提供就业安置成为一项必要的措施，包括在就业信息的提供、就业岗位的提供以及就业技能的培训等方面的安置保障。然而，从现有就业安置状况看，存在以下问题：第一，就业安置政策落实得不全面。征地补偿较多地区以发放补偿金的形式代替了就业安置，而且现阶段政府为失地农民提供的工作岗位较单一，无法满足失地农民的劳动需求。第二，政府部门关于失地农民就业权益维护尚未提出行之有效的制度保障。失地农民在离开土地后，不论是选择自由创业或是进城务工，如何保证失地农民在再就业过程中的基本权益，政府尚未形成成熟的政策。第三，政府部门的就业政策缺乏指向性。失地农民离开其生活多年的环境，进入一个陌生的环境，容易陷入“两眼一抹黑”的状态。而政府部门关于失地农民“如何就业、怎样就业”还缺少一个明确的政策性指向，使得失地农民的就业过程充满了不确定性。

3、与失地农民相关的教育政策实施不完善。教育是提升失地农民科学文化素质，增强其就业能力的重要措施，但是现有的教育政策仍然面临以下问题：首先，在素质教育方面，长期存在的二元制度使社会形成了“城市中心”的价值取向，这种取向导致失地农民在受教育权利上无法与城市居民享有同样的待遇，而且失地农民从小生活在农村，农村地区的基础教育在教学能力、教学设施以及教学水平上与城市有较大的差距，失地农民的受教育水平远远不如城市人，这使他们在再就业过程受到很大的局限。其次，在职业教育方面，政府投入不足。征地后，政府部门对失地农民职业教育的投入不够充分，既没有出台对失地农民开展持续性培训的政策，也没有保证失地农民在学习期间正常生活的措施，无法保障失地农民获得赖以生存的技术。最后，我国现有的职业教育培训内容以知识培训为主，技术培训不是培训课程的主要内容。众多职业培训机构的培训内容多为安全制度、法律知识等，对于失地农民迫切需求的劳动技能的培训较为缺乏，失地农民无法获得更多有效的帮助，而只能从事一些对劳动技能水平要求不高的工作，且收入不高，无法提高失地农民的就业积极性。

（二）个体因素的影响

1、失地农民的人力资本投资不足。由于城乡经济发展水平以及发展方式的不同，城乡居民所获得的教育也不尽相同，就农民而言，习得生存技能占据了学习的大半部分，这也使得失地农民在接受教育培训的意愿方面低于城市居民。李彤通过实证研究发现，失地农民希望就业培训的周期在15天之内，并且希望价格在100元以内，然而就我国现在就业培训机构的收费标准来看，这种可能性极低。侯阳阳等在广东的调查发现，有89%的失地农民未接受过就业培训，其中有28%的失地农民认为不需要参与就业培训，其余失地农民中有56%的人受自身因素的限制没有参与就业培训。

2、失地农民群体就业意愿普遍较低。失地农民原先从事农业生产，缺乏规划意识，再加上征地所得的补偿金使失地农民在一定时期内“富裕”起来，降低了失地农民参与就业的意愿，失地农民获得了一定的征地补偿或安置费用后，整天无所事事，也不愿意外出就业，普遍存在不劳而获的想法，就业意愿淡薄。此外，我国长久的城乡二元体制使失地农民经历“农转非”后，仍然不认为自己是个城里人，对融入城市生活的意愿不大，同时又享受着“农转非”过程的增益，产生了对征地制度的依赖，降低了自主就业的意愿。并且失地农民进入城市后，不愿意从事无技术要求的脏、苦、累的职业，这导致失地农民在城市中的求职道路走得举步维艰，难以融入城市社会。

五、人力资本视角下失地农民就业对策建议

从人力资本角度看，通过提升失地农民的知识技能水平，提高其在再就业过程的竞争力，是帮助失地农民走出再就业困境的重要途径。为此，从政策层面与个人层面提出以下对策：

（一）政策层面

第一，在征地补偿制度方面，建立健全征地补偿制度，提高征地补偿标准，加快征地补偿金的发放速度。政府应加快推进征地补偿制度的改革，将我国现有的一次性征地补偿金付清制度转变为多种方式并存的征地补偿制度，提高征地补偿标准，在失地农民许可的情况下，将部分征地补偿金用于缴纳失地农民的社会保险金，提高失地农民在进入城市后的生活保障水平。此外，更重要的是丰富征地补偿的多种形式，政府在进行征地补偿的同时应将部分补偿金用于失地农民的就业安置中，创新补偿方式，将失地农民目前的安置保障与长久的生活保障结合统一。

第二，在就业安置保障方面，明确各个政府部门的职责。建立失地农民再就业平台，提高就业安置力度征地制度中原有的“谁征地，谁负责”原则的落实程度，明确各个政府部门在征收失地农民的土地后对其就业安置的职责，保证失地农民的合法权益。同时，政府部门应加强对失地农民就业的重视意识，提高失地农民的就业扶持力度，为失地农民创造就业空间，提供创业优惠政策。同时，搭建就业信息共享平台，提供各种就业信息，保证其在“两眼一抹黑”的条件下可以有一个明确的就业方向。

第三，在素质教育方面，政府应该建立健全教育保障体制，提高失地农民的人力资本存量。现有劳动市场众多岗位的招聘要求，首先关注的是劳动者所受教育水平的高低，在面对失地农民就业问题时，提高其受教育水平是一件必要的措施。政府部门应该尽快完善失地农民的教育机制，收集失地农民的受教育资料，建立失地农民的教育教师团队，形成全面的教育体系，同时建立反馈与追踪机制，保证失地农民教育水平的提高。此外，政府应出台更多的教育优惠政策，对失地农民参与高校学习、夜校学习提供一定的便利条件，使得失地农民得以提升其核心竞争力，再就业过程中具有一定的社会流动能力，具有一定的自主选择权。

第四，在职业教育方面，政府应完善失地农民的培训机制，提升失地农民的技能水平。失地农民群体具有一定的特殊性，其就业培训应有别于其他成人的就业培训，应该建立多元合作的培训机制，形成“培训+就业”的服务平台，社会组织是就业培训的主体，应在政府的引导下帮助失地农民更好地提高技能水平。同时，在互联网时代，政府应该建立完善从培训到就业的网络平台，保证失地农民的就业，同时针对职业培训的内容，加大对失地农民劳动技能的培训，将提高其劳动技能水平放在职业培训的首位，提高他们在就业中的竞争力。

（二）个人层面

第一，失地农民应积极参加就业技能培训，提高自身的人力资本存量。首先，为了更快的适应城市生活，失地农民应树立合理的发展观念，增强自身参与就业培训的意識。其次，失地农民应全面地认识当前的就业形势，尽快适应就业环境的变化，通过就业培训提高自身的人力资本。此外，失地农民应树立终身学习的思想观念，以应对社会就业环境的不断变化。

第二，在就业意愿方面，失地农民应转变其思维方式，通过多种途径就业。失地农民应在政府的指导下，形成正确的自我认知与社会认知，合理处理因生产生活环境变化所带来的种种问题。同时，失地农民应完善对自身能力的认知，全面了解就业形势、就业现状，从而降低进入城市后所产生的心理落差，保持良好的就业心态。此外，失地农民应积极需求资源，通过个人人脉、社区平台以及政府的就业服务平台等渠道进行就业。

主要参考文献：

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