杜静静

摘 要：运用文物保护项目绩效评价与内部控制相融合的思想，结合文物保护修缮、勘察设计、壁画修复及文物信息采集等项目实施的独特性，合理选取绩效指标、科学分配绩效权重、分阶段制定目标值，完善文物保护项目绩效评价方法。

关键词：文物保护;绩效指标选取;风险控制;身追责制

着行政事业单位会计制度改革，财政部门对预算单位项目资金管理要求的提高，国家文物保护项目绩效评价逐渐推行实施。如何提高文物保护项目资金合理配置，强化文物保护效益观念，加强文物保护项目追踪问责意识？本文立足事业单位财务管理角度，思考在文物保护项目绩效评价中加入内部控制理念促进文物保护项目绩效提升。

一、项目绩效评价概念及意义

（一）项目绩效评价概念

项目绩效评价是指财政部门和预算部门根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出及纳入预算管理的资金支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。评价结果作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。

（二）项目绩效评价意义

国家经济快速发展，国家对文物保护事业投入越来越大，合理、有效的运用项目绩效评价能提高文物保护资金使用效率、强化文物保护项目责任意识、推动文物保护事业健康、快速、可持续发展。

二、文物保护项目绩效评价与内部控制的关系

（一）两者研究的主体相同

文物保护项目绩效评价与内部控制研究对象都是文物保护项目实施主体。两者研究的主体是各级文物保护预算单位和其他独立核算的法人组织。

（二）两者管理环节相似

文物保护项目绩效评价是一个动态的管理过程，主要分为项目绩效目标制定、项目绩效执行、项目绩效自评和项目绩效报告反馈改进四个环节。是以事前、事中、事后相结合的原则设置的。项目绩效评价与内部控制都集事前防范、事中控制和事后监督于一体，注重流程控制。

（三）两者考察侧重点不同

文物保护项目绩效评价侧重于考察专项资金使用效率和效益。绩效评价按照科学规范、公正公开、分级分类、绩效相关原则，严格执行规定的程序，在一定期限内达到的产出和效果。而内部控制则侧重于考察专项资金使用规范及风险防控。内部控制通过内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督，对预算单位内部流程完善，减低运行成本，强化预算单位风险抵御能力。

（四）两者的矛盾统一关系

文物保护绩效评价与内部控制之间是矛盾统一的关系，若要一味强调绩效指标完成率，就要尽快支出项目资金，这往往与内部控制中流程控制管理相抵触。这也让我们认识到，片面追求高指标值的做法是不可取得。

同时，文物保护项目绩效评价是过程管理及控制活动，是内部控制的核心;内部控制要素对项目绩效有正向影响。比如：内部环境中组织形式及权利分工对文物保护项目绩效具有正相关，也就是说，组织项目实施及分工越合理，文物保护项目绩效评价越高。

三、文物保护项目绩效评价存在的问题

我国财政部自2011年4月2日发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》。近几年文物保护项目绩效评价工作全面推行，但由于各种各样的原因，绩效评价仍存在一些问题。

（一）人员思想上重视不够

部分预算单位主要领导不够重视项目绩效评价，只安排财务人员申请预算时提出绩效目标及其他相关材料;绩效评价缺乏全员性认识。有些预算单位财务人员理解项目绩效评价不够深入，停留在表面事务处理上;内部控制的工作又接踵而至，工作任务繁重，往往忽略了项目绩效评价与内部控制两者之间的关系，将两者割裂来看。

（二）绩效评价指标不科学

文物保护项目绩效评价指标选取没有对文物保护项目中文物的特殊性充分考虑，生搬硬套企业绩效指标;更有甚者直接套用建筑业绩效指标，将文物保护修缮当成盖楼房来看待的错误思想。

（三）项目绩效执行脱离实际

文物具有唯一性和脆弱性，决定了文物保护措施和技术方案的独特性和差异性。文物保护项目绩效指标中，以实际支出与预算支出的比值为重要参数，而文物科学研究在文物保护项目实践中通过该指标无法体现，但文物保护项目前期研究及准备工作是必不可少的。这就导致文物保护项目绩效执行率较低，有一定的滞后性，不能真实反映项目绩效整体情况。

（四）重效益轻风险控制

目前文物保護项目绩效评价管理工作大多是各预算单位在财政部门的要求和组织下完成，过渡关注项目资金支付进度，忽略文物保护项目执行流程整体关键点的控制。部分预算单位形成事后绩效评价，对事前、事中项目绩效的监控缺位。

四、完善文物保护项目绩效评价的建议

运用文物保护项目绩效评价与内部控制相融合的思想，结合文物保护修缮、勘察设计、壁画修复及文物信息采集等项目实施的独特性，合理选取绩效指标、科学分配绩效权重、分阶段制定目标值，提高事业单位全体人员文物保护项目绩效意识等来解决目前文物保护项目绩效评价存在的问题。

（一）加强对文物保护项目绩效评价及内部控制的宣传培训

首先，预算单位主要领导要重视项目绩效评价，在文物保护项目管理中充分考虑文物的唯一性和不可再生性，统筹安排文物保护项目的实施。其次，各预算单位财务人员通过研读绩效评价制度及政策，积极学习财务管理学知识，提高自身财务管理素养，提出切实有效的绩效评价方法。最后，绩效管理从来就是与人力资源管理分不开的，要让预算单位全体人员了解文物保护项目绩效评价的规则、流程、评价标准及绩效评价导致的结果等。

（二）文物保护项目绩效指标的选取融合内部控制理念

文物保护项目绩效指标分为产出指标和效益指标。指标的选取要按客观规律，以定性、定量、定时三个维度进行选取指标项;指标权重建议产出指标与效益指标六四分，已达到科学、适合文物保护项目绩效管理的要求。

1.产出指标

（1）数量指标：数量指标大多用定量维度来选取。比如文物保护修缮施工单体个数、文物保护勘察设计个数、文物保护规划设计个数、壁画修复面积、文物复原个数、文物保护研究实验项目数、文物保护专业人员培训人次数、项目资金到位率、项目预算支出执行率等。

（2）质量指标：质量指标运用定性与定量维度，同时要创新融入内部控制思想来选取。比如：文物保护施工噪音、粉尘、排水等是否对文物造成污染，文物保护修缮中是否对文物划伤、位移等破坏，文物保护项目是否明确实施负责人，文物保护实施是否有立项报告、文物保护项目招投标流程是否规范、文物保护项目验收合格率、文物保护验收整改执行率等，做到分阶段制定指标值，项目实施流程风险点可防控，确保文物的安全。

（3）时效指标：时效指标多选用定量和定时维度，结合文物保护专业独特性及符合文物保护的客观规律来选取。比如：项目完成率、项目立项资料归档率、招标资料归档率、项目造价资料归档率、项目验收资料归档率、文物保护资料完整度、濒危文物调查申报率等。

（4）成本指标：成本指标常运用定量维度，利用内部控制方法降低成本，控制资金风险，已达项目资金在预算内控制。比如：文物保护项目成本节约额、项目成本控制率、项目成本降低率等。

2.效益指标

（1）社会效益：该指标常用定性维度，项目完成后产生的社会综合效益，比如：提升中华民族认同感、促进民族团结、加强爱国主义和革命传统教育等。

（2）经济效益：该指标常用定量维度，项目完成后产生的直接或间接经济效益，可能此效益在短期内无法迅速体现，但对今后地方经济有带动作用。比如：增加旅游人次、增加旅游及服务业收入等。

（3）可持续影响：该指标常用定性维度，项目实施对当地文物可持续展现可持续影响。比如：持续传承历史文化，文物可持续利用开发，防止文物自然破坏消失等。

（4）服务对象满意度：该指标常用定性维度，比如：文物使用方满意度、社会公众满意度。

（三）文物保护项目绩效评价执行中应用内部控制的方法

文物保护项目绩效评价要遵循相关法律法规，这里要研究的是，在项目绩效管理中，应用内部控制的方法提升项目资金使用效率及安全性。首先，对文物保护项目业务性质和功能进行分类，对文物保护专业岗位进行合理配置，对不相容岗位要单独安排人员;明确岗位职责，把文物保护项目绩效管理落实到相关责任人，并实行终身追责制。其次，加强文物保护项目执行过程中项目立项、招标、造价、文物安全、验收等各关键风险控制点的评价，若出现风险，会大幅降低文物保护项目绩效评价分值。最后，加强信息技术控制，结合实际情况和计算机信息技术应用程度，建立与文物保护业务相适应的信息化控制流程，整合绩效评价与内部控制信息系统，提高业务处理效率，减少和消除人为操纵因素。

结束语：

文物保护项目绩效评价科学有效地融入内部控制的思想，能够加快文物保护专项资金使用效率的同时考虑专项资金使用的规范性;提高文物保护项目效益的同时关注文物保护项目执行环节风险防控;推进文物保护事业可持续发展的同时配合内部监督，不断改进和创新文物保护项目管理手段，最大限度提升文物保护项目绩效评价水平。

参考文献：

[1]《国家文物保护专项资金管理办法》财文〔2018〕178号

[2]《財政支出绩效评价管理暂行办法》财预〔2011〕285号

[3]刘老鹰.内部控制和财务绩效相关性实例分析[J].现代经济信息，2018，09（03）：1.