车宁

进入2020年，西风东渐的监管沙盒在中国步入落地的快车道。首先是中央金融监管层面，1月14日，距离金融科技创新监管试点（即中国版“监管沙盒”）工作启动不足1个月，第一批项目在北京正式公示;3个月后的4月27日，人民银行进一步扩大试点范围到上海、深圳等六市（区）;紧接着，6月2日，北京正式公布第二批试点，节奏紧锣密鼓，令人目不暇接。

不仅如此，3天之后的6月5日，监管沙盒在地方金融项目的实施也取得突破，第一家试点单位花落广州。事实上，这不仅是监管沙盒机制从中央监管到地方监管的扩大，更是从科技领域向业务领域的突破，同时有利于监管沙盒作为一种方法论而被普遍接受，成为社会治理和公共服务的新型工具。

然而，伴随着实践的热火朝天，认知中的困惑议论也悄然滋生。一方面，有别于英国等原生土壤，中国的金融业态、市场规模、法制環境、技术应用都独具特色，监管沙盒显然不能照抄照搬、邯郸学步;另一方面，实施速度快、领域广也带来了些许的水土不服，其相对于中国原有试点机制的比较优势还未完全发挥出来。因此，面向未来，我们有必要仔细审视、认真谋划监管沙盒相关工作。

看项目：关键在于创新性

基于流量、“吸睛”视角，进入沙盒的项目自然越“创新”越好，然而站在 监管工作层面和行业公益立场，沙盒项目则需要平衡创新与风控，需要识别和区别对待“真创新”和“假创新”以及“好创新”与“坏创新”。

从业务角度看，一方面，监管沙盒肯定不能包括P2P网络借贷、区块链数字货币等已经投向市场且存在合规风险的项目，这不仅有违于监管沙盒面向未来的机制定位，即使从其他国家的实践对比分析，也很难看到风险业务回炉再造的先例。另一方面，监管沙盒也不适宜纳入还处于原型阶段的孵化项目，表面上看这些项目往往自带流量光环，然而仓促间将其纳入沙盒不仅是对公共资源的浪费，也滋生了企业的道德风险，导致监管替代企业履行产品孵化责任，进而助推企业更看重项目公关而非产品研发，削弱企业产品的竞争力和工作开展的公信力。

从技术角度看，一则金融创新仅仅是应用而非引领科技，类似于基础科学的理论突破、前沿科技的重大创新很难发生在这个领域。二则金融业务的科技应用除了考虑效率更需兼顾稳健，有时并不是技术越新越好，“老司机”可能更有效。

需要特别指出的是，金融科技只是金融创新并不唯一的实现形式，是技术驱动的业务创新，在技术与业务的辩证关系中，是前者服从于后者而非相反，就像监管多次强调的不能为了创新而创新，当然更不能为了噱头而创新。

从生态角度看，项目质量虽也在于监管机构的遴选，但起基础性作用还在于金融机构、科技企业的申报，因此在很大程度上监管沙盒入选项目是结果而非原因，反映的是所处金融生态的真实创新水平。

以北京近期刚刚公示的第二批沙盒项目来说，从技术角度看，涵盖了时下热门的大数据、区块链、人工智能、多方学习等前沿科技;从业务角度看，不仅从前端面客扩展到中后台运营风控，还从银行、支付业务扩展到保险领域;从实践角度看，既呼应了疫情防控常态化催生的“非接触金融”作业需求，也彰显了普惠金融服务价值。

长远来看，在项目质量方面监管沙盒工作未来也还有提升空间，可以考虑事前机制前置，建立与沙盒配套的项目孵化机制，在开发成本较大、具有公共基础属性的关键领域可在政府指导下依托行业力量组织技术方、场景方开展联合攻关，成熟后再推向沙盒。

另外，也可考虑变革单一的企业申报为“申报+推荐”，充分调动自律组织、产业园区、专业机构、科研专家等的力量，发现和推荐“靠谱”项目，在充分论证后成熟的纳入沙盒，不成熟的也可纳入孵化机制继续培育。

看机制：关键在于常态化

监管沙盒前期看项目、中期看机制、后期看产出，在业内申报热情高涨、入盒项目储备增多、机制实施城市扩容的当下，建立与所应用的金融业务领域相适应的常态化沙盒工作机制，不仅是工作持续开展的内在需要和重要支撑，同时也将奠定实施城市各自不同的比较优势。事实上，原本的民间金融“转正+海外经验学习”的创新之路已越走越窄，未来的中国金融创新需要“问题导向+制度驱动”。

首先，常态化意味着要建章立制。制度方面要逐步明朗，负责组织实施的金融监管机构要首先明确顶层设计，将适用范围、创新判断标准、基本程序等关键内容确定下来，具体承接的市（区）则需要因地制宜推出实施细则，使工作开展有章可循，申报企业预期明确。

业务方面要逐步扩展，领导层面要有负责业务监管的相应机构、部门逐步参与进来，这样试点业务范围的扩展才顺理成章，后期监管也才能形成闭环，当涉及到跨业务领域的复杂、新型甚至有系统性影响的创新时，还要考虑发挥监管部门间议事协调机制的作用。

标准方面要逐步细化，徒善不足以为政，徒法不足以自行，沙盒工作的常态化也意味着精细化，需要有法律政策之下的标准支持，一套科学合理的工作标准不仅可以推动工作的标准化作业，提升效率，还可以为后期立法的丰富完善奠定基础。另外，通过行业标准、团体标准的讨论制定，还可以整合吸纳行业力量参与工作，兼听则明，提升沙盒实施的专业性。

其次，常态化也意味着运营机制需要固化。综合考察包括我国在内的国际金融监管沙盒实践，柔性管理是其重要的工作方式，包容审慎是其追求的价值目标，这些要求的实现则需要有固化、稳定、专业的运营机制支撑。

随着沙盒工作的深入开展，无论是事前入盒、事中监测，还是事后出盒，都需要有足够的资源特别是人力资源。参考国外相关经验，可以考虑实施方式的“管运分离”，即在监管机构直接领导和把握重要事权的前提下，将部分常规、繁琐的运营事项抽离出来，以政府购买公共服务（GPPS）的方式交给专业团队，以市场化手段解决公共资源使用问题。

另外，随着监管沙盒机制的成熟和入盒项目的增多，未来也需要更多考虑与其他监管工具的配合，机制上衔接、系统上打通、数据上共享，真正使沙盒机制成为行业监管的重要基础设施，资源投入得到最大化产出。

看作用：关键在于有效性

监管沙盒的作用不在于口耳相传的惊喜连连，不在于新闻报道的五彩斑斓。从中央金融监管实践来看，金融科技创新监管试点本来就是人民银行统一领导下的工作，很难出现此地不行彼地行的戏剧化场景;从地方金融监管实践来看，入盒项目质量也与当地金融业态发展息息相关，而在这方面国内主要城市并无显著差别。

所以，监管沙盒的作用还是在于管住风险的基础上包容创新，而不以项目多少与否、讨喜与否“论输赢”，为提升机制的有效性，未来可以重点关注以下方面：

首先，实施机制的差异化设置。统一性是监管对于沙盒的重要期待（其他两个是专业性、穿透性），然而随着业务范围的扩展（从银行、支付到保险，未来还可能有证券等）、项目规模的差异（有产品、有产品改进、有系统，甚至有网点运营）、成熟程度的不同（有的已实际运营，有的在开展试点，有的正孵化原型），未来需要有的放矢地设置“不同版本”的沙盒，特别是要有“常规版本”和“快捷版本”，使企业既明确预期，同时也节约公共资源的使用。

其次，探索构建试点保障机制。随着业内创新的深入和监管经验的积累，需要突破政策使尚未全面投产的创新项目可能进入沙盒，这其实也是沙盒的真正初心所在。有鉴于此，还是应借鉴前期各类试点经验，提前论证筹划，尝试划定一定物理空间（园区、专业市场等），选择一定客户群体（白名单邀请制），在此范围内隔离风险、放宽政策。

最后，充分发挥各方作用。从作用上看，不论是监管文件亦或市场期待，沙盒机制都兼具风险防范和包容创新的作用，在工作开展早期可能更加求“稳”、更加强调风控，但一味强调于此也会丧失监管沙盒包容创新的作用，不利于机制本身乃至整个生态的行稳致远。从实现上看，风控与创新的平衡既是科学也是艺术，需要激发包括金融机构、科技企业、自律组织、专业机构、地方政府等多方主体的积极参与，积极做大“蛋糕”，构建完整生态。概括说来，在各自事权分工范围内，可以考虑由中央或省级地方金融监管机构开展政策指导，并对实施结果考核评价、相关市（区）金融监管机构组织实施、行业自律辅导申报、专业机构进行业务风控技术独立审查、所在园区考察推荐、金融机构科技企业协力创新，从而形成各司其职、错落有致的分工体系。

看局限：关键在于契合度

从机制本身看，监管沙盒的诞生不是金融生态自然演进的结果，恰恰相反，由于金融科技发展带来的风险滋生和传播的新态势并不能为传统金融监管工具所应对，这才有了监管沙盒一试身手的空间和舞台。然而，与设计更成熟、更系统的传统工具相比，监管沙盒的应用一是还处于自我完善阶段，二是其机制本身也更基于经验主义而追求个案正义，可能无法短时间内满足各方面各类型的价值期待。与其如此，毋宁先将其定位于小步快跑、迭代进化的“试错容错”机制。

从价值目标看，监管沙盒追求的是安全与效率两大原则下消费者权益保护、鼓励金融创新、维护市场秩序三重价值的融合。有鉴于此，监管沙盒一方面当然可以为企业、消费者和监管机构搭建对话的机制，降低误解带来的社会资源浪费，另一方面也可以“名正言顺”地为监管机构提供将监管权力覆盖到科技企业的通道。为完成这些价值和使命，监管沙盒会将主要精力投放到具体技术、产品、场景、解决方案的个案辅导和测试中，而一些发展本地金融科技产业的期待可能需要其他配套机制来辅助完成。

从对象企业看，多数是大型金融机构和与其有良好合作的科技企业。虽然监管沙盒不在门槛上对规模做过多限制，然而其一，监管機构会要求科技企业等提供其产品的真实应用场景，要求与其有良好合作的金融机构比如有较高行业声誉的大中型商业银行等作为伙伴配合测试。其二，有的监管机构还会对企业高管人员及项目团队人员素质进行审查，比如有大型金融机构一定任职年限、具备相关专业素质、连续创业成功、无经营失败或违法犯罪历史等。其三，监管机构还会在必要性上对项目进行审查，只有那些现行其他监管机制无法容纳、市场进入成本很高、缺乏与监管沟通有效渠道、对沙盒工具有确实需要的企业才能纳入测试，这样无形之中就将大量初创企业拒之门外。

从真实影响看，一方面，监管沙盒主要关注于具体企业在具体场景下的具体产品、技术、服务等，是一种个案化的存在，加上其作用的发挥还在原有监管框架内，不是无原则地放松底线，不能突破法律的刚性约束，不会制定新政策，因此虽然会形成对优化监管的个别意见，但距离上升到普遍性的制度改造则尚有距离。另一方面，监管沙盒在具体场景下对安全和效率的追求不能代替对监管机制改革的顶层设计和整体思考，其作用发挥很多时候是被动追随，不能高屋建瓴地主动引导，这些也决定了监管沙盒只能是现行监管机制的有益补充而非替代。

怎么办：前后延展，做实中间

展望未来，随着创新的丰富和监管的深入，监管沙盒越来越可能超出单一主体、单一部门的范围而成为一种普遍使用的方法论和工具体系——将监管沙盒作为一种前置程序，在规则明确、牌照发放之前先进入沙盒观察其效用和风险，待条件成熟后再推向市场并纳入常规监管体系。

为了更好地实现这一目的，监管沙盒机制优化的方向在于前后延展、做实中间——向前与项目孵化机制衔接，提升申报项目创新质量，向后与其他监管机制衔接，形成项目创新监管的全生命周期监测和管理闭环。然而，为保证前后两端的延展，需要发力做实中间，构建五大支撑体系。

一是知识体系。跟踪积累国内外金融创新案例，形成知识图谱，既需要有横向上同业比较的产品信息，也需要有纵向上产品历史的演进信息，并将其置于市场、监管的特定时空维度下，有效识别创新的真实性及创新的含金量。

二是人才体系。打造开放性的专家支持库，知识背景上涵盖业务、技术与合规，工作范围上包括学界及业界，具有充分代表性。在具体实施中，可以在确定构成比例基础上随机抽签，避免专家捕获等道德风险。

三是指标体系。结合风险防范和包容创新、宏观审慎和行为监管，在平衡科学性和可行性的基础上构筑专业完善且彼此衔接的入盒指标体系、出盒指标体系以及事中监测指标体系（后者尤为重要）。既要衡量业务，也要考虑技术;既要监测风险，也要考核技术能否实现申报时对业务提升和创新性的承诺。

四是运营体系。常态化运营一靠技术二靠队伍。技术方面依托监管科技打造系统平台，尽可能实现常规工作的线上化、智能化作业;队伍方面建立专业、稳定的沙盒服务团队，特别注意行业知识、历史经验的传承，以市场化运作方式加强对行业的服务和辅导，使沙盒机制运营自身形成可持续的机制。

五是信息体系。凝聚多方力量打造项目的多维度档案体系。从数据来源上，既包括监管机构、申报企业、评定专家等提供的信息，也包括舆情等外部信息;从数据维度上，既包括机构维度、技术维度，也包括场景维度、产品维度等，更好支持项目评价、监管决策、对比分析等相关工作。

（作者系北京市网络法学研究会副秘书长、中国政法大学互联网金融法律研究院研究员）