董毓玲

[摘 要]吉林省粮食生产功能区、重要农产品保护区和特色农产品优势区（简称“三区”）的建设对保障粮食安全、优化农业区域布局、实现农业绿色可持续发展、落实乡村振兴战略具有重要意义。文章将依据利益补偿原则，综合运用农业“黄箱”政策与“绿箱”政策设计农业“三区”利益补偿的路径。通过加大粮食补贴力度、优化粮食补贴结构，完善现有粮食补贴政策;通过加大农业基础设施建设、加大公共服务等，优化“绿箱”补贴政策，从而有效推动农业“三区”的建设。

[关键词]吉林省三区;利益补偿机制;“绿箱”政策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.27.025

为提升重要农产品自给水平、优化农业区域布局、保障国家粮食安全，吉林省人民政府办公厅于2019年出台了《关于加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区保护的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出我省于2018年年底基本完成了对7300万亩“两区”的地块建设，今后力争用5年时间完成对“两区”的建设任务，用3年时间完成对5个国家级“特优区”的创建任务。目前，“三区”建设已经拉开大幕，如何建立粮食利益补偿机制，加大对“三区”的政策支持力度，已成为一个亟须解决的课题。

1 建设意义

1.1 促进农业发展，保障粮食安全

吉林省位于东北的内陆省份，具有天然的农业资源和生态资源，农业是其支柱产业，农业的发展对其经济的发展、农民增收具有重要作用。然而，当前吉林省农业基础不牢固，农业产业发展与工业化城镇化发展存在矛盾，农业发展与生态环境保护存在矛盾。建立粮食生产功能区、重要农产品保护区、特色农产品保护区，有利于将吉林省农业发展的优势区域固定的保护起来，提升我省重要农产品和特色农产品的生产，保障粮食安全。

1.2 优化农业区域，推进农业供给侧结构性改革

近年来，吉林省农产品供求关系发生了深刻的变化，玉米供过于求且库存爆满，大豆等重要农产品供不应求，农产品质量较差，竞争力不足。建立重要农产品保护区和粮食生产功能区，将最适宜、最具优势的农业生产区域进行细分，专门种植玉米、水稻、大豆等重要农产品，致力于提升农产品的质量效率，有效调节农产品的供求关系，优化农业种植结构和农业区域布局，从而推动农业供给侧结构改革。

1.3 提升農业机械化水平，加快农业现代化

近年来，随着农业机械化水平的提升与农业技术的应用，吉林省农业现代化建设的步伐加快。但总体来看，吉林省农业生产方式依然粗放、农业科技支持依然不足、农田标准化比重较低，制约农业发展与农业现代化的实现。建立农业“三区”过程中，政府将投入更多人力、物力、财力、农业技术、科研等优势资源，加大金融、财政、保险、生态等强农惠农政策，进而调动政府和农民的积极性，推动农业现代化进程。

2 构建依据

近年来，吉林省在致力于农业生产发展和商品粮基地建设时，其种粮农民、政府财政、政府干部及生态环境受到一定的利益损失。因此，有必要综合考虑当前农业“三区”建设中涉及的各方主体的经济利益，通过建立利益补偿机制，调动利益主体的积极性，从而有效推动农业“三区”的建设。

2.1 弥补农民利益损失，调动农民的积极性

农户从事粮作生产，存在一定的机会成本。从本质上讲，农户从事粮作，是从事劳动行业的一种选择。农户进行粮食生产就放弃了外出进城务工的机会，当外出务工的工资大于从事粮食生产的收入时，便产生了机会成本。近年来，随着城镇化和工业化的不断发展，农户进城务工的机会越来越多，且外出务工的平均收益要高于农业标准化生产的工资率，从而导致农民放弃务农选择进城务工。因此，有必要构建利益补偿机制，弥补农民的利益损失，调动农民进行粮食生产的积极性。

2.2 弥补干部政治利益损失，调动政府干部的积极性

吉林省是国家重要的商品粮基地，在保障粮食安全方面发挥着重要的作用。然而吉林省的粮食价格偏低，粮食收入和税收并未对GDP增长有所贡献。从历年全国各省人均GDP排名分析，财政收入、人均GDP、人均纯收入等与人均粮食产量成反比，越是产量大省，其财政收入和人均GDP越低，经济发展水平越落后。而国家考核干部业绩时，以当地GDP发展水平、招商引资状况等为衡量标准，与非粮食主产区政府干部同样标准竞争，这势必对吉林省政府干部不利。因此，有必要构建利益补偿机制，给予吉林省政府干部一定的补偿，调动其建设农业“三区”的积极性。

2.3 保护生态环境，促进“三区”农业可持续发展

近年来，吉林省在发展粮食生产时，也付出了环境污染的代价。一方面，在粮食生产发展过程中，农民大量使用农药、化肥，导致耕地质量下降、水和地下水受到污染。此外，随着农药、化肥等化学用品的施用，导致农田生物多样性减少、大量野生动物濒临灭绝。因此，有必要建立粮食生态利益补偿机制，保护生态环境，促进农业可持续发展。

3 原则

3.1 弥补损失原则

吉林省建设农业“三区”利益补偿机制，也是为了弥补损失。受国家政策、经济发展现实、严格的耕地管理制度影响，吉林省必须划定“农业”三区，发展粮食生产，这将限制吉林省土地用于发展其他产业，使吉林省政府、政治干部、种粮农民的经济利益受到一定的损失，因此，应当建立完善的利益补偿机制，有效保障各主体的经济利益。

3.2 发挥比较优势原则

基于资源禀赋与种粮习惯，吉林省农业“三区”在粮食生产与特色农产品生产方面具有比较优势，而粮食“主销区”在二、三产业发展方面具有比较优势。因此，从社会总体福利出发，发挥吉林省土地资源丰裕优势，建设农业“三区”保障粮食安全，构建利益补偿机制，保证种粮地区与农民合理的报酬，有效调动政府与种粮农民的积极性。

3.3 发挥市场与政府双主体作用原则

在构建农业“三区”利益补偿机制过程中，应发挥“政府”和“市场”双主体的作用。既要发挥政府在农业“三区”利益补偿中的主导作用，也要发挥市场在资源配置当中的基础性作用，形成“政府”和“市场”共同推动的局面。一方面，由政府主导设计农业“三区”产销格局制度的制定与利益补偿机制的设计;另一方面，激发市场活力，提升农业利益补偿机制的运作效率。

4 实现路径

4.1 完善现行“黄箱”补贴政策

4.1.1 加大现行粮食补贴力度

现阶段，吉林省对种粮农民实施了粮食补贴，但是补贴力度较小，粮食补贴资金总额全年在80元/亩～110元/亩，补贴后的收入依然低于农民外出务工的收入，无法调动农民的积极性。因此，有必要加大对农业“三区”粮食的补贴力度，粮食最低补贴额度应达到种粮的机会成本，种粮收入应达到全国种粮大省的平均水平。

4.1.2 优化现行粮食补贴结构

现行粮食补贴包括两大类，第一类是收入補贴，收入补贴包括粮食直接补贴和农资综合补贴;第二类是生产补贴，生产补贴包括良种补贴和农机综合补贴。吉林省现行粮食补贴中，主要以收入补贴为主，生产性补贴较少。然而在吉林省农业“三区”建设当中，不仅要重视保障粮食安全，也要考虑粮食的质量和生态环境，因此，今后也要加大良种补贴力度和增加生态环保补贴项目。

4.2 加大农业“绿箱”政策支持

4.2.1 加大农业基础设施建设

加强农业基础设施建设是促进耕地质量和提高耕地持续发展能力的关键，也是保障粮食综合生产能力提高的重要途径。然而，当前吉林省农业基础设施建设落后、农业机械化水平低、大型农机具价格高，制约农业高质量发展和农民生产效率的提升。因此，在对农业“三区”实施利益补偿中，政府应将资金更多投入到农业基础设施建设上，重点向小型农田水利建设、测土配方施肥、农业生态环境治理等方面倾斜。同时，政府也要重视对农村基础设施建设投入，将更多资金用于支持农村电网、物流配送中心建设、环境治理及大型农机具的供应上。

4.2.2 加大公共服务投入

在实施农业“三区”利益补偿中，政府应将资金更多投入到社会保障与教育等公共服务上。第一，应加大对农业“三区”教育的支持力度，重视农业“三区”农村的职业教育、成人教育、素质教育，培养有文化、懂技术、会经营、善管理的新型职业农民，提升农民的农业知识素养与新技术的应用能力;第二，加强农村医疗与养老保险等社会保障的支持。在推进农业“三区”建设中，要提升农村医疗资源的投入水平，提升农村基本医疗服务能力和公共卫生服务质量。加大农村医疗保险的投入力度，增加农村保险的覆盖面，保障农民的养老安全，“留住”农民在村务农。

4.2.3 多措并举实施农业生态补偿

在建设农业“两区”利益补偿过程中，要重视农业生态环境的补偿。第一，要加强农业生态环境立法建设，在借鉴发达国家农业生态补偿经验，结合吉林省现有农业发展条件，对农业生态补偿的标准、方式、路径等做出明确的规定;第二，构建多元的农业生态补偿方式。既要突破现有单一经济补偿方式，也要多措并举，对实施农业节能减排项目、退耕还林还草还牧项目的区域，进行政策性补偿，对重视农业生态环保的企业或个人实施政策性补偿或物质补偿，对需要农业生态环保技术的区域实施技术补偿和智力补偿。

4.2.4 加强农产品质量标准体系建设

当前，许多国家对农产品的质量要求，对农产品的进入有严格的技术标准和“绿色”标准。然而，吉林省农产品质量水平处于比较劣势，出口易受贸易壁垒的限制。因此，在建设农业“三区”利益补偿过程中，应重视提升农产品的质量水平。第一，制定完善的农产品质量标准，加强农产品质量标准体系建设;第二，要严格监管农药、化肥等农业投入品的使用，严格监控有毒有害残留物质;第三，要提升农业生产者的“绿色”标准化生产意识。

参考文献：

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