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历史文化建筑保护的激励性政策分析

2020-10-12杨萍

艺术科技 2020年19期

摘要:历史建筑是文化遗产的重要组成部分,其保护体系已形成。但是由于行政管制性政策在历史文化建筑制度构建中占主导地位,无法有效激励所有人的保护积极性,导致私有历史建筑保护与利用的冲突加剧。本文借鉴私有历史文化建筑保护激励性政策的域外经验,分析土地开发权交易、地役权在我国历史建筑保护方面的实践与面临的障碍。

关键词:历史文化建筑保护;保护地役权;土地发展权

中图分类号:TU-87 文献标识码:A 文章编号:1004-9436(2020)19-00-04

我国初步形成了以《文物保护法》为基础,《历史文化名城名镇名村保护条例》为重要延伸,辅之以地方立法保障的历史建筑保护体系[1]。这意味着除了被纳入不可移动文物而受到《文物保护法》保护的历史建筑外,大量历史建筑或是处于行政法规或是处于地方性法规的规范范围,当然,上述法规并不能涵盖散布于城乡的所有历史建筑。在经济发展、城镇化加速的今天,历史建筑尤其是私有历史建筑保护与利用的冲突日益显著,而长期以来我国的历史建筑保护制度构建以行政干预为主,相关规范主要是禁止性规范,对利用激励性规范进行保护的重视不足,片面强调私有历史建筑所有人的保护义务,忽视其利益的实现,导致所有人的保护责任远大于权利,付出远高于收益,显然这样的制度导向无法有效激励所有人的保护积极性。据第三次全国文物普查统计,近30年来有4万多处不可移动文物消失,平均每年消失约2000处,部分地上不可移动文物如古建筑的产权属于个人,由于管理和维修都跟不上,自然损坏较为严重[2]。

1 历史文化建筑保护政策现状与评价

政策工具是实现特定政策目标的一系列机制、手段、方法与技术,是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁[3]。经过国内外研究者的不断丰富与扩展,基于不同分类已经形成一系列的“政策工具箱”,命令控制型与经济激励型是其中一种重要的政策工具分类,共同构成历史文化建筑保护政策的内容。

1.1 命令控制型政策居于主导地位

《文物保护法》基于政治化的集体主义价值取向,采取行政干预控制模式的法律规则表达[4]。《历史文化名城名镇名村保护条例》亦遵循这一模式。命令控制型政策居于主导地位,在具体法规中体现为设定禁止性行为与限制性行为,对历史建筑分类进行保护并以此确定相应的限制,明确历史建筑所有权人的保护责任,规定刑事责任、行政责任等。

1.2 经济激励型政策激励不足

比较而言,近几年,地方性法规规定了较多的经济激励性内容,包括对历史建筑的维护和修缮给予补助;征收历史建筑的,被征收人可以选择货币补偿或者房屋产权调换,且安置房所在地段等级低于被征收房屋所在地段等级的另行给予奖励;对达到保护管理要求的保护责任人和列入年度保護整修计划的项目给予资金补助;历史建筑可以通过依法转让、抵押和出租等形式进行保护利用等。但总体而言,对所有人的权益实现重视不够、激励不足。

以私有历史建筑的维护修缮为例,其兼具私人属性和公共物品属性,所有人对建筑物的维护与修缮,既包含私人利益的保护,也包含对公共利益的保护,但现有规定没有以此为依据加以规范,忽视所有人的利益,权利义务设置不公平。《文物保护法》规定“非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。费用由所有人负担”。文物的维护修缮专业性要求高,费用不菲,将非国有不可移动文物的维护修缮义务完全交由所有人承担,意味着所有人需要为实现文物所承载的特定精神价值等公共利益“买单”。尽管《历史文化名城名镇名村保护条例》增加了“县级以上地方人民政府可以从保护资金中对历史建筑的维护和修缮给予补助”内容,属于政府为了保护历史建筑对保护活动给予的经济补助,重点在于弥补所有人维护修缮费用之不足,但显然立法者认为所有人需要承担全部维护修缮费用。一些地方性法规增加了“政府通过产权置换、收购实现保护修缮”内容,通过政府收购或产权置换私有历史建筑解决所有人不具备修缮能力的问题,但依然没有明确规定政府负有承担私有历史建筑部分修缮维护费用的义务。

2 私有历史文化建筑保护激励性政策的域外经验

在历史建筑、考古或文化保护方面,欧美国家对基于市场机制的经济激励政策更为重视,这些政策包括全部和部分土地购买、税收抵扣、保护地役权购买以及开发权交易等[5]。

2.1 保护地役权购买

从概念上讲,保护地役权类似于保护组织或政府与土地或建筑物所有人达成协议,所有人同意不从事在其他方面被允许的活动。但该限制是与土地而不是与所有人挂钩的。当土地或建筑物所有人出售该财产时,新的所有人将受到协议的约束[6]。美国《统一保护地役法》将“保护不动产的历史、建筑、考古或文化方面”确定为保护地役权可接受的目的。实践中,虽然大多数保护地役权基于生态保护目的,但用于保护历史、文化和考古遗址的保护地役权也在增加。从保护组织、政府的角度,保护地役权购买有以下优点。首先,获得财产部分权益的成本比获得全部财产的成本要低。其次,相对于税收激励或可交易的开发权利,地役权几乎不需要新的行政负担。最后,政治上地役权购买比征收更容易接受。作为对这一限制的交换,所有人可以获得诸如税收减免等好处,具体包括所得税减免、联邦遗产税减免、联邦赠与税扣除等,减免扣除价值即地役权财产权益的“公平市场价值”[7]。

2.2 土地开发权交易

1968年土地开发权转让项目(TDR)首次在美国出现,其目的是帮助地标建筑物所有权人挽回一定的经济损失[8]。之后TDR广泛应用在公共空间建设、历史建筑保护以及耕地保护、环境保护等方面。历史文化遗产保护的土地开发权转移主要是指通过容积率、建筑密度、开发强度等一系列指标的制定、调整和转移管理,在限定历史文化遗产所在地块开发强度和保护历史文化遗产前提的情况下,鼓励开发企业对其他地块加大投资力度,通过适当提高这些区域的开发度,实现遗产保护、城市空间布局与区域经济发展的相对平衡[9]。

保护地役权购买、土地开发权交易面临着一定的障碍与问题,如可转让土地开发权的可销售性和估价问题[10]。保护地役权永久性特征否定了财产利用应符合未来社会发展的变化,影响该制度的灵活性;持有保护地役权的NGO(非政府组织)缺乏约束,取得保护地役权具有随意性,影响公共土地利用计划的实施等[11]。

3 私有历史文化建筑保护的路径选择与激励性政策实施

私有历史文化建筑兼具私人属性和公共物品属性。公共利益保护的目标与所有人追求利益最大化之间的冲突不可避免。在如何协调这一冲突上,学者的研究形成两种路径:一种路径是以公权限制私权,体现为保护上偏重行政管理机制的实施,多采用管制性措施。但在市场机制成为资源配置的重要方式、所有人权利日益得到重视的情况下,管制性措施忽视了所有人的权利保护,没有给予其直接的利益补偿,存在运行成本巨大、所有人积极性被严重抑制等问题。另一种路径是将公法义务纳入私权。反映在历史文化建筑保护上体现为重视权利配置,同时通过必要的权利约束机制,防止权利滥用对历史文化建筑造成的破坏。

3.1 地役权制度的适用

民法理论认为地役权的基本功能是提高土地效益,以实现不同主体在同一土地上利用的并存和调和。然而在现代社会,地役权制度出现了适用领域扩张,表现为地役权制度对于保护环境具有重要作用,并逐渐向森林生态保护、历史建筑保护领域拓展。地役权适用领域的扩张表明地役权设定目的从单纯的经济层面扩展至自然生态、环境保护等层面,呈现出从单一目的到多元目的之发展趋势[12]。在这方面,我国的森林生态保护正在经历从单纯的命令控制型向经济激励型政策转变。政府主导型的传统森林经营决策模式忽视农户利益[13]。2020年钱塘江国家公园管理局尝试地役权制度以实现对农户的激励,管理局与周边农田权利人签订《钱江源国家公园农村承包土地保护地役权改革合同》,农田权利人通过设置地役权获得相应的补偿,即农田在实现禁止使用农药化肥、禁止焚燒秸秆、禁止引入植物外来物种、禁止干扰野生动物等前提下,每亩每年享受200元补贴。

同理,在历史建筑保护上,地方政府可与私有历史建筑所有人协商签订地役权合同。通过该制度的适用,一方面地役权人和供役地人(私有历史建筑所有人)就不动产利用目的和方法达成一致,供役地人承担一定的义务,如在建筑物上的禁止性义务、限制性义务,通过限制其在建筑物上的利用以实现保护文化遗产的公益目的;另一方面地役权人通过支付一定的费用弥补限制供役地人权益所造成的损失。不过,地役权运用于森林生态保护、文化遗产保护需要解决权利性质、强制设立等理论争议问题,明确地役权类型化的具体制度构成。

3.2 土地开发权交易的实施

实践中,上海、浙江和江苏等地在省域范围内开展农用地转用指标交易。2015年上海市人民政府发布《上海市城市更新实施办法》,第十七条(四)“按照城市更新区域评估的要求……增加风貌保护对象的,可予建筑面积奖励”,是针对历史建筑保护开发权奖励的规定。但土地开发权交易实施也面临由土地指标交易向土地开发权交易过渡中土地指标交易市场化配置等制度障碍[14],缺乏统一开发权转移平台导致接收区难以落地等困境[15]。

4 结语

私有历史文化建筑的管制性措施既没有在法律上承认所有人合理利用建筑物的权利,又将其承担建筑物维护修缮的全部义务视为理所应当,忽视私人利益的结果是公益与私益冲突加剧,导致政府推行的文化遗产保护目标难以实现。经济激励性政策则重视权利人利益的实现,通过权利义务的公平设置,激发权利人的保护积极性。激励性政策的选择非常重要,需要解决相关的制度障碍与理论争议。

参考文献:

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[13] 钱静,聂影.公众参与森林可持续经营决策的法律维度分析[J].湖北大学学报(哲学社会科学版),2018(5):128-137.

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[15] 刘敏霞.历史风貌保护开发权转移制度的实施困境及对策——以上海为例[J].上海城市规划,2016(05):50-53.

作者简介:杨萍(1971—),女,山西繁峙人,研究生,硕士,副教授,研究方向:民事法律制度。