李海鹏

(国家教育行政学院 科研部，北京 102617)

一、引言

美国高等教育处于世界领先地位，私立高等教育以哈佛大学的创办为发端，至今已有近400年历史。私立高校作为美国高等教育的重要组成部分，在世界范围内都有着重要的影响。2020年6月19日，全球高等教育研究机构QS(Quacquarelli Symonds)发布2020年版QS世界大学排行榜，百强学校中有29所高校来自美国，其中就包括哈佛、耶鲁、普林斯顿等多所知名非营利性私立高校，足见美国私立非营利性高校的重要地位。

事实上，美国法律上并没有对私立非营利性和营利性高校进行严格的界定，但对非营利性组织和营性利组织划分十分清晰——不对成本之外的净利润进行分配的是非营利组织，否则为营利组织。[1]学术界常将其界定标准称之为“禁止分配限制”。在此界定基础上，美国非营利性私立高校经过长期发展逐步形成了其鲜明特征：以通识教育和科研为发展目标，以创造知识、传播知识和保存知识为己任，以服务整个人类利益为使命的共同价值观。[2]在这一宏观愿景影响下，美国私立非营利高校管理模式也得到不断更新与完善，逐渐建立起独特的管理体制。

已有研究显示，美国私立非营利性高校管理体系由联邦议会和州议会的教育立法保障、联邦政府和州政府的间接管理和服务、民间组织的监督与认证共同组成。在这种“议会-政府-民间”多元参与、合理分工的管理体系中，议会立法确保了私立非营利性高校的发展权利，为私立高校搭建发展环境，指明发展方向；联邦政府执法服务私立高校的同时，通过调研高校发展情况来促进议会立法；州政府在私立高校管理体系中扮演的角色与联邦政府相重合，但管理职责多于联邦政府，拥有除管理学校发展相关事务之外如非营利私立高校设立、退出、税收和安全监督等权利；民间组织是经过官方认证的第三方组织，职责是客观、公正地对私立高校教育质量进行监督管理。

关于对非营利性私立高校和公立高校的管理差异问题，美国联邦政府、州政府奉行的是同一化原则。在联邦政府层面，对公立和私立非营利院校基本上一视同仁，主要区别对待的是“是否营利”的问题。在州政府层面，对公立高校、私立非营利和私立营利性都有所不同。主要体现在州政府承担公立高校支出和管理责任；对私立非营利性给予政策优惠；对营利性高校管理或优先按照教育组织属性，或优先按照企业组织属性，各州态度有所不同， 设置的管理办公室也不尽相同。在社会评价组织层面，对公立、私立非营利和私立营利性高校，均一视同仁。伴随《民办教育促进法》中非营利性与营利性分类管理方案的提出以及各地实施细则的相继出台，我国民办高校分类管理时代已到来，民办非营利性高校势必同公办高校一样肩负起发展中国高等教育的重责。本文以美国高等教育管理体制为主线，对美国联邦政府、州政府、民间组织构成的管理体系进行分析，以期从美国私立非营利性高校的管理体制模式中获得经验启示，优化我国民办非营利高校管理，促进我国民办高等教育健康发展。

二、美国私立非营利性高校的管理体系及举措

美国政府管理私立非营利性高校的体系主干由联邦、州二级政府，联邦教育部，州教育厅(教育委员会)构成。其中，联邦教育部在管理体系中处于顶层，主要负责教育协调服务，对全美国的私立非营利高校进行整体、宏观指导。在宪法和法律规定范围以内，州政府对本州高校拥有绝对管理权限，可制定拨款分配方案、把控州内高校发展方向、处理政府与高校关系等，但不干涉学校具体办学事宜，不妨碍私立高校的自主办学权。民间高等教育质量认证组织是政府“认可”的民间机构，它们在得到联邦教育部的认证后发挥管理职能，是美国联邦政府高等教育管理体制的重要组成部分。

(一)联邦教育部对私立非营利性高校的管理

联邦政府通过颁布法案的形式对私立非营利性高校财政给予法律保障，实现间接引导。可以说，美国对非营利高校的管理与其相关法律密不可分。1944年《退伍军人权利法案》提出，联邦政府要大规模资助私立大学学生。1958年9月《国防教育法》要求，对科研经费进一步加大资助力度，授权联邦政府设立“国防贷款金”资助学生，向私立非营利高校提供贷款。1965年《高等教育法》规定，联邦政府可向公、私立高校提供长期贷款，联邦政府资助高校和大学生得到正式授权。1972年《高等教育法》修正案规定，联邦政府向全国公、私立学校提供无附加条件的资助，家庭经济困难的学生均可向联邦政府申请助学金，公、私立高校均可申请联邦科研经费。[3]进入21世纪，世界各国间高等教育竞争加大，美国相继出台面向未来的教育政策，加强对高等教育的直接干预和调控。同时，美国民主党与共和党也不断调整改善教育投资制度政策，共同刺激教育投资、增加投资数额、拓宽资助范围，保持教育投资政策的连续性与稳定性。[4]

美国通过一系列的法案对私立非营利性高校的学生、科研以及学校给予了资金支持。学生方面，联邦政府直接向非营利性私立高校大学生提供助学金，设立助学金计划，同时提供联邦政府担保的银行贷款。科研方面，对于具备相关能力的研究型大学联邦政府以直接拨款或者签订合同的方式实施资助。学校方面，联邦政府采取拨款、土地划拨、补助以及低息贷款等方式进行资助。根据最新调查显示，非营利组织项目财政补助项目共56个。其中，私立非营利高校可申请55个项目[5]，涉及学校管理、学科建设、教师发展等多方面补助。如图1所示。

图1 非营利组织财政补助项目(部分)

(二)州教育厅对私立非营利性高校的管理

美国分权制的教育管理体制致使美国联邦教育部无法直接参与私立非营利性高校的管理，只能通过颁布相关法案和财政资助等手段对其进行间接的、宏观上的管理调控。对私立非营利性高校而言,州政府虽相对联邦政府具有较大的管理权,但由于私立非营利性高校在法律框架内仍享有高度的自主办学权，州政府也无法过多干涉，现实层面，州级行政单位管理主要限于以下几方面：

1.管理监督

州教育厅及相关部门对私立非营利高校管理包括四部分：一是学校设立审批。私立非营利性高校的设立审批权在州政府，不同的州对私立非营利性高校审批、鉴定采取不同的制度。大部分州设立私立非营利性高校，申请人需要提交高校董事会成员名单、学校章程、经费来源、师资情况、课程设计和校长候选人等文件，同时接受州卫生部门和建设消防部门的安全检查，并提交相关文件。二是授予学位审批。私立非营利性高校一般需要经过州政府的审批才能获得相应学位的授予权。三是财务审计和税收检查。州政府相关部门会对学校的税收和总体经费情况进行定期的审计和检查，学校需要按照州法律在规定的时间内提交相关文件。州政府的定期检查，有效规避私立了非营利性高校的发展风险以及预防犯罪。四是常规性监督。州政府同时肩负着对私立非营利性高校的基础设施、安全、卫生等情况进行定期检查的管理职责，从而保证学校教学活动的正常进行。[6]

2.财政资助

在经费资助方面，州政府与联邦政府大同小异，根据州议会通过的相关法律对非营利性私立高校进行资助，主要通过对非营利私立高校的学生提供助学金和为学校提供科研经费。此外，不同州会根据发展设置具有地方特色的资助项目，州政府还会通过减免相关税务来达到资助效果。

3.“渗透式”管理

董事会作为私立非营利性高校的最高权力机构，处于决策的核心位置，在学校发展的进程中发挥着协调、监督、管理、规划等一系列重要作用，特别是在办学方向、人事任命等一系列事项上，扮演着政府无法替代的角色。随着法律的不断完善和私立高校董事会章程的改变，私立非营利性高校董事成员逐步扩大到政府官员，他们以政府任命非营利性私立高校的董事会成员或者政府官员(州长、副州长)直接充当非营利私立高校当然董事的候选人两种形式存在[7]。通过选任或派人进入私立非营利性高校管理系统担任高管，实现政府对非营利私立高校“渗透式”的管理。

从历史角度看政府对私立非营利高校的董事会进行“渗透式”管理由来已久。1792年康涅狄格州的通过立法规定，私立高校董事会成员由10名扩大到18名。耶鲁大学据此法规扩大的8名董事包括州长、副州长以及6名州委员会资深助理；1819年，6名资深州议员取代了耶鲁大学6名州委员会资深助理。[8]1817年的《达特茅斯学院案》是美国私立高校取得合法权益的成名之战，为私立高校的独立发展奠定了法律的基础，该案背后的实质是州政府与私立高校董事会之间争夺私立非营利性高校管理权的博弈。从达特茅斯学院角度来看，博弈的结果是达特茅斯学院董事会取得胜利，保住了独立的办学权，为全美私立高校的独立发展奠定了基础。从政府角度来看，《达特茅斯学院案》是州政府向私立高校争夺管理权的开始。州政府虽然失败，但也展示出政府想要管理私立高校的端倪。当前，美国政府官员在私立非营利性高校的任职已形成一种普遍趋势。以常青藤高校达特茅斯学院、普林斯顿大学和哈佛大学为例。在达特茅斯学院，来自新罕布什尔州的州长克里斯托弗·T·苏努努(Christopher T. Sununu)为该校董事会当然成员；[9]新泽西州州长菲利普·墨菲(Philip Murphy)为普林斯顿大学2018-2019年董事会当然成员；[10]而百年私立名校哈佛大学公布的监事会成员中竟包括三位联邦政府法官：苏珊·L·卡尼(Susan L. Carney)，美国第二巡回上诉法院巡回法官(U.S. Circuit Judge, U.S. Court of Appeals, Second Circuit)；马里亚诺·弗洛伦蒂诺 屈伊拉(Mariano-Florentino Cuéllar)，加州最高法院大法官(Justice, Supreme Court of California)；科坦吉·布朗·杰克逊(Ketanji Brown Jackson)，美国哥伦比亚特区地方法院法官(Judge, U.S. District Court for the District of Columbia)以及一位前助理法官费尔南德达菲(Fernande R. V. Duffly)。[11]

美国私立非营利性高校独立自由办学权是美国联邦法律和地方法律赋予的权利，表面上政府无权对其直接管理。但从历史和现实角度看，美国政府从未对私立非营利性高校的管理权这片“新大陆”失去兴趣，这其中既有正面冲突，也有运用法律、行政指导等方式对其管理层进行“渗透”等手段。经过数百年的博弈，联邦政府与私立高校逐渐达成了对非营利私立高校管理的一种新模式,即政府“渗透管理”和董事会“抗拒+默认”的动态平衡。

(三)民间认证机构对私立非营利性高校的评估与监督

在美国高等教育体系中，经“政府教育行政部门批准、具有授予学位权利”只是表明该学校已在主管审批事务部门正式“注册”，具备举办申请相关教育层次的最低标准,然而其教育质量无法确定得到社会和家长的承认，部分“野鸡大学”就属于该类型。要成为“高质量大学”，就必须经过高校同行的严格评议、认证，合格后才有资格成为“高质量大学”。如没有得到联邦教育部认可的民间七大认证机构或其他权威专业认证机构的官方认证，其颁发的学位证书毫无价值。这种教育质量认证机制对于非营利性私立高等教育质量保障起着重大作用。

美国民间教育质量认证机构主要分为三类。一是区域性认证机构，主要向具有学位授予权的非营利私立高校提供认证服务，每个区域机构负责指定州内的私立非营利性大学；二是全国性认证机构，主要向没有学位授予权的营利性高校提供管理服务；三是专业性认证机构，一般指美国高等教育认证委员会(CHEA)。受美国联邦教育部直接领导的的美国高等教育认证委员会(CHEA)是协调并审核认证机构的专业机构，其作用是对民间教育质量认证机构进行专业、周期性认证。区域性认证机构均需得到其“认可”后，才能获得对私立非营利性高校教育质量认证的资格，认证周期一般为五年一次。关于联邦政府教育部与各认证机构的关系详见图2。

图2 联邦教育部、高等教育认证委员会和七大区域组织认证的关系图

各区非营利性私立高校质量认证由区域性认证机构完成。主要步骤包括:一是认证标准确立。认证机构和学校就认证标准首先达成一致；二是递交报告。学校根据认证标准自我评估后撰写报告，递交认证组织审查；三是考察与调研。认证机构组织专业人员进行实地考察，对学校提供的材料进行调查与核实，确认报告所述与实际相符；四是发布认证结果。考察后将符合认证标准的学校名称列入正式出版物上，向社会公布结果。上述认证过程不是一次性的，它是一个持续的、周期性的过程，初期认证结果并不意味获得了永久性认证资格。认证周期根据各个认证机构的规定为准，一般为几年到十年。认证机构经过周期性的认证来监督私立非营利性私立是否长期符合认证标准，从而对其教学质量进行有效的把控，保障其“教育产品”符合社会需求。

整体而言，联邦教育部对私立非营利性高校的管理是通过对民间高等教育认证组织的监督与指导间接产生，教育部则主要负责对评估机构的考核，确保它们负责任地履行监管职责。通过对民间认证机构的认证从而达到了对私立非营利性高校的管理和监督。

三、 我国民办非营利性高校管理中的问题

(一)民办教育行政部门管理体系有待完善

根据《民办高等学校办学管理若干规定》规定，我国教育部与各省级人民政府构成了民办高等教育管理体系。教育部负责全国民办教育统筹规划、综合协调和宏观管理工作；省、自治区和直辖市人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。在机构设置上，教育部发展规划司设置了民办教育管理处作为国家专门管理民办教育的中央级教育行政部门。在省级政府层面上，全国共有12个省级单位设立民办教育管理处专门负责管理本地区的民办教育，其他省级单位(不含港澳台)将民办教育的管理事务合并到教育厅发展规划处。在体系建设上，目前教育部宏观指导与地方教育行政部门的具体管理已经搭建起民办教育政府管理架构，但管理方式上还存在一些阻碍民办教育发展的问题。从外部管理来看, 地方政府和教育部门对民办院校管理相对较严。从内部管理来看，虽然大多民办高校均设有教育管理机构和管理人员, 但权责不清的现象非常普遍, 权力分配不合理，难以迅速提高教育管理效率。[12]

(二)政府管理出现“越位”情况

在我国教育体制中，政府对促进民办非营利高校的科学发展起到了积极作用，但同时在自主办学方面也存在“越位”现象。当前，政府过度管制最为突出的方面主要集中在价格限制、准入标准、招生制度、专业设置与审核评估。学校的设立和专业设置参照公办高校的标准且由政府制定收费办法导致很多非营利性民办高校无法跳出既有标准而实现特色化发展, 且严格限制非营利性民办高校的招生定额和录取批次也极大地制约了其可持续发展的前景。在教学水平评估方面, 全国高校统一标准导致很多民办高校根本无法达到公立高校的水准而只能疲于应付“评估小组”，在诸如实验室、图书馆等硬件设施上花费巨大以求快速通过评审, 结果由于政府管制过度导致非营利性民办高校顾此失彼, 造成资源的浪费和教育质量的下降。[13]

西湖大学校长施一公指出，高等教育改革的核心是赋予高校办学自主权。高校办学自主权主要体现在教学和科研的自主权、决策机构的自主权、管理体制的自主权、财政经费的保障权以及自主权的逐级下放。[14]教育行政部门在民办非营利性高校的教学评估、专业设置等方面管理与公立高校一视同仁，但在财政资助方面民办非营利高校又无法取得与公立高校同等的地位，非营利性民办高校既丧失了民办高校的“自由办学”的优势，又没有取得“失去自由”后充足补偿，换句话说，即灵活性缺失同时经济补偿不足，长此以往，民办校将失去发展的持续动力。

(三)政策难以精准落地，财政资助体系有待完善

国家重视民办高校发展, 陆续出台多项措施鼓励地方政府对辖区内民办高校给予扶持, 为其提供合理的财政资助, 但在实际操作中存在较大障碍,主要体现在部分地区在民办高校资助方式、资助方向等关键信息缺失，缺乏统一公开的专项平台；部分地区申请资助不规范、评价方式不透明等。往往会出现民办高校在申请政府资助之时，不少地方政府以财政压力大, 不具备资助能力或者政策尚在研究为由, 对民办高校的资助请求实行“冷处理”，这使得相关扶持政策虽然已出台但难以精准落地, 形同虚设[15]。同时，政府对非营利性民办高校的土地、税收优惠，金融信贷等方面规定较模糊, 操作性差，直接力度小。新政在资助方面的规定虽较之以前更明确, 但其是否可以完全落地又或者在多大程度上有效促进非营利性民办高校的发展仍然未可知。已有研究显示，在美国私立高校的资金来源中,政府资助占15%,社会捐赠占20%～30%,资产运作收入达35%～40%,学费收入仅占20%～30%。[16]而我国民办高校办学资金来源80%以上依靠学费，即便政府对民办高校的资助程度不断提升，2017年公共财政预算占民办高校办学资金来源的比例也才增加到9.84%，社会捐赠占比更低，仅不到1%。[17]这与美国资历高校资金结构中的学费、政府资助、社会捐赠份额形成鲜明对比。

非营利性民办高校的政府财政扶持政策难以落实，社会资金筹措也备显困难。《2018年度中国慈善捐助报告》显示, 2018年我国社会捐赠主要流向教育、扶贫与发展、医疗健康等3个领域, 分别占比29.04%、24.72%、20.44%。由此可见，教育超过医疗健康和扶贫成为受捐最多的公益事业。从教育类捐助对象来看，仍以重点公办院校居多, 民办高校获得的捐赠极少。

四、美国经验对我国民办非营利高校管理的启示

(一)打造央-地分责的服务型政府

教育行政部门在完善非营利民办高校的管理机构，在做好管理者的同时应注重服务宗旨，建设服务型政府应是现代政府的应有之义。继续营造有利于民办高校可持续发展的宽松环境, 用制度和政策来保障民办高等教育公平、公正、和谐、可持续发展, 是政府部门的一项重要工作。[18]不管是公立高校还是私立高校，美国高校办学都具有较高自由度，美国各级政府主要担当的具有“服务”性质的管理者角色。在美国联邦法律和各州法律的框架内，各级政府通过出台政策资助方式对私立非营利性高校的引导、支持与管理。借鉴美国经验，我国教育行政部门应在法律和政策框架内，转变政府角色，在分类管理改革进程中，由管理向服务转型，给与我国民办非营利高校充分的自主发展权。在基础的行政管理之外应达到一种政府指引、高校积极响应的良性平衡。

(二)建立科学、自主的评价机构，真正实现管办评分离

第三方教育评估最早起源于西方的产品评估和政府绩效评估领域, 后来由于其作为外部评估的有效性逐渐显现而被引入高等教育领域, 率先在部分发达国家发展成熟并逐步在世界范围内掀起推广热潮[19]。美国对高校认证经验表明，民办非营利高校教学质量评估应来自脱离于管理者、办学者之外的第三方机构，积极构建独立于政府和学校之外的第三方评价机构。当前我国高等教育积极推行“管、办、评”分离的机制，对我国高校教育质量的监督起到了积极作用。然而，“管、办、评”虽来自于不同机构，但究其本质评价机构仍是管理者管理的评价机构。因此，借鉴美国经验针对我国民办非营利高校的评价，应构建由管理者认证、由专业人士构成的民间评价单位，从而达到对民办高校教育质量客观、科学的评价。

(三)推动新法新政落实，完善民办非营利高校财政资助体系

为保障我国民办非营利性高校的健康、快速成长，我国应积极推动新法新政贯彻落实，从法律和政策的角度来保障、规范、指引非营利私立高校的发展。针对当前我国政府在民办非营利高校资助方面信息“不透明”等问题，教育行政部门应着手开辟专门发布针对民办非营利高校办学资助的信息平台。平台集信息发布与申请一体，通过公平机制和竞争机制，既给与民办非营利高校资金的基本保障又引导具备相应实力的民办高校服务国家发展。

在政府投入不能大幅度增加的形势下, 优化民办高校融资的制度环境，以吸引民间资本和多渠道地筹措办学经费, 是民办高校发展的经济政策需求。[20]应制定针对非营利性民办学校管理监督与扶持奖励准则并敦促地方加紧出台与此准则配套的具体办法, 鼓励地方政府根据当地的实际情况制定差别化的方案。如县级及以上政府可根据财政收支情况确定直接补贴非营利性民办高校的标准, 并通过政策激励引导当地银行在金融信贷方面给予非营利性民办高校优惠。[21]此外，开展对非营利性民办高校分类资助。对学校的资助由中央和地方政府共同负责，中央可将高校绩效考核结果纳入资助指标，地方设置专项资金对本地高校直接资助；学生和科研方面的资助由地方政府负责，为学生设立专项助学金计划，提供助学贷款等，对一些科研工作突出的高校，可直接拨款或签订合同的方式进行资助。高校内部可设立专项筹资部门，充分开展高校筹资活动，树立公众口碑，争取更多的社会捐赠资金，改善现有办学资金来源不合理结构；也可针对本地经济发展需求，充分利用学校科研优势，大力开展订单式科研项目研究，实现高校自身使命的同时，也筹集更多的社会资金。

在分类管理的新态势下，随着系列政策出台，我国民办非营利高校管理已初见成效。国家为民办非营利高校发展带来契机的同时也带来了危机，管理体制不完善、政策无法精准落地在一定程度上阻碍着民办非营利高校的发展，还需要借鉴国外有益经验，尽快完善我国民办非营利高校管理机制，推进监督政策落实。需要指出的是，美国的私立非营利高校管理机制是在该国各项内外部环境中所形成的，在一定程度上可为我国提供一个良好的“范本”，还要考虑国情的差异，高校发展阶段的不同，在外部嫁接的同时，更重要的是对我国民办非营利高校管理机制进行深入探索，以使美国非营利性私立高校管理经验适应中国本土特色，促进我国民办非营利性高校健康持续发展。