王金水 边 燚

内容提要 ｜ 政策转移相关文献梳理的结果表明，目前学界关于此研究存在四个争议性问题，即：政策转移框架在现阶段是否需要更新及其各要素是否有重要性程度的排序、政策转移理论主体在全球化视野下是否有变更、政策转移理论是不是一个完善的理性过程以及政策转移理论是否有必要建立严格的理论界限。针对这四个争议性问题，本文通过质性研究软件NVIVO对92个政策转移案例重新编码并绘制出政策转移概念模型，在分析各编码要素的基础上，对争议性问题作出回应：“软转移”与“网络”成为政策转移新趋势；政府主体地位在全球化视野下未动摇；理性主义精神指导政策转移实践；政策转移没有必要建立严格的理论界限。在国际政策网络中，政策转移的质性研究，能够拓宽我国政策学习以及政策传播的思维空间，因而作为发展中国家，中国应采取积极的政策学习态度。具体而言，作为政策转移网络中的互动主体，政府必须能够掌握政策转移的主动权，协调社会公众、专家与地方政府等多方利益，推动政策学习的理性转移。

一、政策转移研究的衍化及其争议

政策转移是在全球传播的支持框架内，在新公共管理运动的背景下诞生的。如欧文·E. 休斯（Owen E.Hughes）所说，“在过去的20年中，由于西方各国政府致力于回应技术变革、全球化和国际竞争的挑战，其公共部门已经发生了重要的变革……这一时期的变革代表了一种新典范的变迁，即由支配20世纪大部分时期的传统公共行政模式转变为‘管理主义’或新公共管理的模式。与政府有关的官僚制理论正在被各种经济理论与市场规则所取代。”1[澳]欧文·E. 休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2007年，第23～24页。新公共管理理论是相对于传统行政管理的一种新的管理范式，其强调政府管理中的“3E”，即“经济、效益、效率”，重视绩效评估、市场原则，将政府管理竞争化、市场化。尽管新公共管理运动后来面对“新自由主义意识形态性”“经济学帝国主义”“新泰勒主义”的批判和“新公共服务理论”“网络治理理论”等新范式的挑战，受到不小的冲击，但可以肯定的是，新公共管理运动引起了一场全球性的治理革命，这既是全球化、网络化、市场化所带来的必然改变，又是政府在治理革命中寻求自我革新与合法性的必然要求。在全球化背景下的“后新公共管理时代”，信息网络将国家间的物理距离无限缩短，政府面对治理挑战与国家竞争压力时会转而寻求其他国家的治理经验，政策转移相关理论由此产生。

政策转移理论是从比较政治学中逐渐发展而来的。1David P. Dolowitz and D. Marsh, Who Learns What from Whom: A Review of the Policy Transfer Literature, Political Studies, vol. 44, 2010, pp. 343-357.政策转移理论作为比较政策研究的发展性研究理论，其意味着比较政治研究向比较政策研究的理论转向。20世纪50—60年代是比较政治学发展的繁荣时期，该时期也是行为主义取代以往制度主义和历史主义成为主导范式的时期，研究者们将动态的政治决策过程与政府活动产出即政策问题纳入比较研究的范畴之中。2张亲培、张海柱：《比较公共政策研究：回顾与展望》，《经济社会体制比较》2011年第6期。比较政治研究向比较政策研究转向既是行为主义范式对政治学影响的结果，也是政治学为应对国家发展与全球化变革增加其适应性的必然产物。为了考察政策在时间或空间上的传播方式，描述各国相似政策的传播顺序，于是就有了一些疑问：（1）这一政策是如何实施的？（2）这一政策传播过程是否可以归纳为政策研究的一般框架之中？因为这些疑问，政策扩散概念由此产生，而后与政策转移有关的一系列理论才得以成为研究焦点。

政策转移并非单一理论的阐述，而是大卫·多洛维茨（David P. Dolowitz）和戴维·马什（David Marsh）在总结归纳多个政策传播相关理论后产生的，将政策趋同、政策扩散等相关概念进行整合而形成的一般通用框架。3Evans M, Understanding Policy Transfer: A Multiple Level, Multiple Disciplinary Perspective, Public Administration,vol. 77, 2002, pp. 361-385.他们归纳了包括“教训吸取”“政策扩散”“政策趋同”等多个庞大而分散的理论群体，最后归纳为“政策转移”这一概念，并建立了系统的理论框架。产生于比较政策研究的政策传播理论并不关注转移政策的过程，为了克服政策传播研究的弱点，政策扩散研究应运而生。4David P. Dolowitz and D. Marsh, Who Learns What from Whom: A Review of the Policy Transfer Literature, Political Studies, vol. 44, 2010, pp. 343-357.政策扩散被定义为“社会系统成员之间通过某些渠道进行传播创新的过程”，5Berry F. S. and Berry W. D., Innovation and Diffusion Models in Policy Research, Theories of the Policy Process,Routledge, vol. 2, 2018, pp. 263-308.更侧重于对转移条件及过程的关注而非政策转移内容的研究。

而与政策扩散几乎同时诞生的政策趋同，其概念被定义为“社会变得更加相似的趋势，在结构、过程和表现上的相似性的过程”。6Colin J. Bennett, What Is Policy Convergence and What Causes It? British Journal of Political Science, 1991, vol. 2, p. 215.政策趋同理论认为，随着社会越来越多地进行工业基础设施建设，某些决定性过程开始运作，这些过程随着时间推移在同一模式中形成相似的社会结构、政治过程和公共政策。由于其内容更庞杂，也受到了一些批判，如有人认为趋同研究并不是一个连贯的理论立场。还有人认为，它反映了各种理论和认识论主张，是一个包含大量基本描述性或比较性证据的“多形式的动物园”，有丰富的宝贵见解，但理论建构有限。7Colin J. Bennett, What Is Policy Convergence and What Causes It? British Journal of Political Science, 1991, vol. 2, p. 215.所以到了20世纪80年代，一项重要的批评性评论认为：“这个研究的主要问题是它没有揭示新政策的内容。它的魅力在于过程（process），而不是实质（substance）。”由于这种感知需要回答扩散研究忽视的问题，学者们开始转向吸取教训和政策转移的研究。

“吸取教训”非常类似于传统的政策制定理性说明，强调政策决策是通过公共机构或其代理人的结构化干预来追求有价值的目标。8M. Hill, The Policy Process in the Modern State, Third edition, London: Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf, pp. 23-24.其具有将理性政策制定与明显非理性决策形式区分开来的潜力，深化了理性决策的概念。1James O and Lodge M., The Limitations of 'Policy Transfer' and 'Lesson Drawing' for Public Policy Research,Political Studies Review, 2003, vol. 1, pp. 179-193.如果说“吸取教训”是从政府的理性决策来探讨政策的传播，政策转移则试图通过外部影响和不同国家政策的趋同来包含有关国内政策变化的概念。

道洛维茨和马什将政策转移界定为：“在一个时间或地点存在的政策、行政管理安排或机构被用于在另一个时间或地点来发展有关政策的知识、行政管理安排和机构的过程。”2David P. Dolowitz and D. Marsh, Who Learns What from Whom: A Review of the Policy Transfer Literature, Political Studies, vol. 44, 2010, pp. 343-357.这一概念为学界所公认。道洛维茨和马什还创立了“道—马模型”，内容包括“为什么转移”“谁介入了转移”“转移了什么”“从哪里转移”“转移程度”“转移限制”“如何证明政策转移”“为什么失败”等八个分析因素。这八个因素作为政策转移理论的基本分析框架，被不断探讨、补充，理论与争论也让政策转移理论研究转向概念的争论与框架的完善之中。而目前政策转移研究开始重点向“软转移”与网络治理方向偏斜。关于政策转移中“软转移”与网络治理研究主要集中在依托某一实例进行研究，在全球化、网络化视阈下扩展政策转移理论研究思路与范畴，为政策转移理论突破“方法论民族主义”与“理性行为假设”开拓了解释路径。

与此同时，政策流动被研究者认为是一种政治化的、充满权力的、社会建构的过程，3J. Peck and N. Theodore, Mobilizing Policy: Models,Methods and Mutations, Geoforum, vol. 2, 2010, pp. 169-174.可能发生在政府的不同层级，因为思想和技术的运动重塑了政策转移之间的权力关系，破坏了这些决策网络之间的边界。政策流动的研究更倾向于探索在不断变化的社会环境中、在开放的网络政治环境中政策的变异过程。政策行为者的定义也更加宽泛，包括非政府组织、顾问、媒体、规划者、倡导者和邻里协会等。尤金·麦卡恩（Eugene McCann）和凯文·沃德（Kevin Ward）特别着眼于城市政策的流动性，他们建议关注城市政策是如何由与其他地方的联系和所处的政治竞争共同构成的。4Mccann E. and Ward K., Relationality/Territoriality:Toward a Conceptualization of Cities in the World, Geoforum, vol.41, 2010, pp. 75-184.同样，规划学者也主张采用关键方法来更好地理解日益增长的跨国规划思想流动。5Patsy Healey, Circuits of Knowledge and Techniques: The Transnational Flow of Planning Ideas and Practices, International Journal of Urban and Regional Research, vol. 37, no. 5, 2013, pp.1510-1526.与其说麦卡恩与沃德重新提出了一个新的概念，不如说是补充了政策转移的概念，使得先前政策转移研究中缺失的关于“价值重构、制度重构”的部分完整起来，更加侧重对于“软转移”部分的研究。

政策转移既代表了比较公共政策研究的发展成果，也代表了全球化视阈下全球公共政策研究的重要性。其更加注重对于国内与国际两个场域分歧的分析，对全球化的一种回应是提高政策学习的能力，使决策者能够反对主权的衰退和因为全球化带来的政策本土化缺失。6David Dolowitz, Transfer and Learning: One Coin Two Elements, Novos Estudos Cebrap, vol. 2, 2017, pp. 35-56.当然，政策转移理论并非完美无缺，政策转移研究的历史尽管只有短短几十年，但是关于政策转移理论的批评却从未停止。首先是关于政策转移工具的非严谨性。现有的政策框架已经无法满足政策转移的要求，学者们不断认识到建立一个政策转移工具是难度极大的并且无法达到完美境地。7H. Wolman and E. Page, Policy Transfer Among Local Governments: An Information-theory Approach, Governance, vol.4, 2010, pp. 577-501.第二个争议是有学者认为政策转移理论与其他理论并没有明显的界限。1James O. and Lodge M., The Limitations of 'Policy Transfer' and 'Lesson Drawing' for Public Policy Research,Political Studies Review, vol. 1, no. 2, 2003, pp. 179-193.第三个批判是政策转移是在理性的假设前提下，而政策制定过程与政策制定者在制定过程中的非理性因素也会影响政策转移进程。2James O. and Lodge M., The Limitations of 'Policy Transfer' and 'Lesson Drawing' for Public Policy Research,Political Studies Review, vol. 1, no. 2, 2003, pp. 179-193.第四，有学者批判政策转移理论需要在全球化、网络化背景下廓清政策转移主体，避免“方法论上的民族主义”倾向。3H. Wolman and E. Page, Policy Transfer Among Local Governments: An Information-theory Approach, Governance, vol.4, 2010, pp. 577-501.通过这四个对政策转移理论的批判，可以看出政策转移理论在发展过程中面临一些争议，即：（1）政策转移框架在现阶段是否需要更新，各要素是否有重要性程度的排序？（2）政策转移理论主体在全球化视野下是否有变更？（3）政策转移理论是不是一个完善的理性过程？（4）政策转移理论是否有必要建立严格的理论界限？这在以往以理论争辩或单一政策转移案例分析的文章中并不能得出结论。因此，在之前的分析工具无法解决这些问题的时候，就需要新的分析工具与分析方法来回应对于政策转移理论的争议。

二、政策转移的质性研究设计

本文进行的案例研究是建立在政策转移相关案例具有共通性的基础之上的，尽管所筛选的案例涉及不同国家或地区、不同研究主题、不同时间段，但是所筛选案例都是建立在政策转移理论共识之上。同时，建立在“政策扩散”“政策趋同”等概念框架之上的政策转移理论初期就承认政策转移之间的共性，其逻辑基础就是政策之间的可借鉴性。

政策之间的共性也符合全球化的背景。有学者认为全球化意味着“世界范围内的普遍化”。4J. A. Scholte, Defining Globalisation, World Economy, vol.31, no. 11, 2008, p. 6.其被认为需要与世界范围的政治、经济、法律和文化融合同质化。尽管全球化在另一方面促进了文化的多元化，5J. A. Scholte, Defining Globalisation, World Economy, vol.31, no. 11, 2008, p. 12.但是这一观点揭示了全球化带来的全球范围内包括政策领域的相似性趋势。基于这样的理论前提，才能够赋予案例分析以合理性。

NVIVO软件是功能强大的质性研究计算机辅助分析软件之一，它提供质性研究者处理文件、PDF、图片、音频、视频、数据集与矩阵框架等多种类型，可以进行数据的搜寻与编码工作，以布尔逻辑为检索基础进行数据的网络建构。6刘世闵、李志伟：《质化研究必备工具NVivo10之图解与应用》，经济日报出版社，2017年。本文采用质性研究方法，运用NVIVO软件对政策转移案例进行归因分析。质性研究 (qualitative research)又称质的研究、质化研究。质性研究强调对研究对象进行后实证和经验主义的考察分析，从批判立场对研究对象进行“解释性理解”。7约瑟夫·A. 马克斯威尔：《质的研究设计：一种互动的取向》，朱光明译，重庆大学出版社，2007年。质性研究横跨不同的学科，同时也被许多复杂的、相互关联的名词、概念与假设围绕。多数学者使用质性研究或质性探究通常包括民俗志或人种志(ethnography)、个案研究(case study research)、自然主义的探究(naturalistic inquiry)、民俗方法论、生命史方法论(life history methodology)、叙事研究(narrative enquiry)等。8郭玉霞、刘世闵、王为国：《质性研究资料分析：NVivo 8活用宝典》，高等教育文化事业有限公司，2009年。本文借用NVIVO软件对政策转移案例进行质性研究，通过编码对政策转移各要素进行归纳分析，通过多案例研究重新建立政策转移框架，以便把握重点要素，加深对政策转移理论的理解。

表1. 政策转移框架

本研究样本来自对web of science数据库中涉及关键词为“政策转移”文章中的案例进行重新编码分析。在web of science上共搜索主题词为“政策转移”的文章共计798篇，除去与主题无关、无案例研究、未检索到的文章，所采用案例分析文章共92篇，其中涉及“城市研究”22篇、“气候政策研究”9篇、“环境研究”29篇、“教育研究”12篇、“医学”3篇、其他类型17篇，在案例类型上基本遵循多样的原则。92篇中，涉及“发达国家”研究59篇，“发展中国家”研究22篇，二者均涉及有11篇，因为政策转移研究起源于发达国家，在比例上发达国家占比较大，但是对于发展中国家的研究在最近的研究中有所增加，在国家分布上基本遵循多样性的原则。在案例分析方法上，46篇文章采用访谈法进行分析，15篇文章采用历史追踪法，11篇文章采用文献综述法，20篇文章采用混合研究方法，在案例分析方法上基本遵循多样性的原则。

所有案例分析遵循扎根理论的三种编码过程：首先，对案例进行开放式编码，选取基本编码内容，进而建立关联式编码，最后归纳出核心编码，从而建立起整个编码框架。具体操作内容如下：首先通过对案例描述对所涉及内容进行开放式编码，如“左翼和右翼联合政府，或者至少是福利国家取向强烈的政府，都促进了全民长期护理计划的建立”。1Paul Cairney, The Role of Ideas in Policy Transfer: The Case of UK Smoking Bans Since Devolution, Journal of European Public Policy, 2009, vol. 16, no. 3, pp. 471-488.这一内容就可编码为“政府治理需要”。“《气候公约》发挥了论坛的作用，展示各国的缓解和适应活动，从而带来积极的强化效应和群体压力。”2C. Koski, Greening America's Skylines: The Diヵusion of Low-Salience Policies, Policy Studies Journal, vol. 38, no. 1, 2016,pp. 93-117.这一内容就可编码为“国家或地区竞争压力”。而这两个开放式编码最终可以归纳为“关联式编码”——“政策转移原因”。由此步骤对92个案例进行编码，共产生开放式编码43个，其中包含14个开放式子编码，共涉及参考点共781个，产生6个关联式编码，最终核心编码为“政策转移框架”。表1为编码示意图，参考点越多，该编码在案例中出现的频率越高，证明该内容在案例中的共识性越高。

三、研究结果与争议回应

根据政策转移多案例的质性研究，本文建立了全新的政策转移框架，可以看出这一框架虽然没有完全脱离“道—马模型”的分析要素，但是各分支之间的构成内容发生了变化，并且各要素的重要性可以根据参考点数量清晰的表述。因此，本研究将通过质性研究构建新的政策转移理论框架，并对四个针对政策转移的争论作出回应。

（一）“软转移”与“网络”——政策转移新趋势

政策转移理论第一个争论点是“政策转移框架在现阶段是否需要更新，各要素是否有重要性程度的排序”。通过质性研究的编码过程对每一个编码的参考点数量作出明确的梳理，可以看出“思想”在政策转移中的角色突出，其中包括：“政策转移内容”中“思想”所占比例最高，“政策来源国”的影响中“政策思想”所占比例最高，“政策转移条件”中“意识形态相似性”所占比例最高。这说明思想要素贯穿政策转移始终，影响政策转移程度，成为政策转移必不可少的条件。这一结论在以往的政策转移文献中虽有提及，但不是政策转移研究重点，说明政策转移各要素在该质性研究中有重要性之分，也说明了政策转移各要素的重要性会随着所处背景不断更新，这一理论框架是动态而非静止不变的。

思想要素在政策转移理论中重要性的变化与当前的全球化背景紧密相关。这一点在编码中也可以明显体现：“政策转移条件”中“全球化”也占比很大。“全球化”与“政策变革”之间的关系在学界已经不是一个新鲜的议题，其中目的论支持者和功能主义支持者认为全球化是由系统逻辑决定的机制创新，1Marcus André Melo, Institutional Choice and the Diヵusion of Policy Paradigms: Brazil and the Second Wave of Pension Reform, International Political Science Review, vol. 25, no. 3,2004, pp. 320-341.制度创新和新的政策范式是全球化的功能要求。也有学者认为国际性机构是促成“全球化”与“政策创新”相联系的主要推动力。2Marcus André Melo, Institutional Choice and the Diヵusion of Policy Paradigms: Brazil and the Second Wave of Pension Reform, International Political Science Review, vol. 25, no. 3,2004, pp. 320-341.但是这两种观点都有各自的缺陷：前者没有从微观层面论证全球化与政策变革的联系，后者陷入政治霸权主义和政治精英主义的理论之中。随后，“思想”被认为是促成全球化时代“政策变革”的重要因素，在这里主要有两种观点：第一种观点认为思想是一种意识形态统治的机制，3Peter M. Haas, Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination, International Organization,1992, vol. 46, no. 1, p. 1.特别是新自由主义思想的传播明显带有意识形态倾向；第二种观点强调思想是独立变量，4Hall P. A., Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain, Comparative Politics, vol. 25, no. 3, 1993, pp. 275-296.其认为因为思想所包含的理性因素使得在复杂的社会中，拥有法律理性的政府占主导地位，并且在社会中起着至关重要的作用。建构主义也对“思想”的作用起到重要作用，其认为在社会建构主义视角中，其以一个动态变化的世界为前提，强调主体间的理解，即决定行为者理解什么样的行为是重要和合适的。因此，思想在社会建构主义框架中至关重要。1K. Fierke and K. Jorgensen, Constructing International Relations: The Next Generation, New York: Routledge, 2001, p.34.“ 思想”这一要素在“政策转移框架”内占有举足轻重的作用，这说明了政策转移的重点由具体政策向“软转移”即思想方向的偏斜，也说明了意识形态在全球化时代的重要作用。但是，思想是无法量化但影响深远的，这也增加了政策转移研究的难度，因此在政策转移研究中应该更加关注“思想”这一要素的重要作用。

“网络”也是“政策转移框架”值得关注的要素，其在“政策转移条件”关联式编码中是与“全球化”相当的开放式编码要素，仅次于“思想相似性”。这里的网络并不是指“互联网”，而是“全球公共政策网络”2Diane Stone, Transfer Agents and Global Networks in the‘ Transnationalization’ of Policy, Journal of European Public Policy, vol. 11, 2004, pp. 545-566.，也是“政策导向学习的框架”3Colin J. Bennett, What Is Policy Convergence and What Causes It? British Journal of Political Science, vol. 21, no. 2, 1991,p. 215.。它代表了一种软性、非正式和渐进的模式，用于在国际范围内传播思想和政策。通过网络，参与者可以建立联盟、分享话语并构建定义国际政策社区的共识性知识。网络还使行动者能够在其国内背景之外运作。

“网络”的重要意义可以采用现代“空间政治”理论中的“收敛空间”理论来加深解释。我们可以将“收敛空间”理解为一个“动态系统”，其构建在空间的相互联系和相互作用的复杂性基础之上，通过在特定时间在特定地点召集来自不同利益群体和资源的人来促进知识的产生、交流和合法化，同时基于地点的意识形态和差异在空间内进行谈判。因此，收敛空间是在限定的时间里形成的，所以从这个意义上说它是短暂的。然而因为收敛空间是存在实体，其最终作用于人类实体，因此，它也是永恒的。4P. Routledge, Convergence Space: Process Geographies of Grassroots Globalization Networks, Transactions of the Institute of British Geographers, vol. 28, no. 3, 2010, pp. 333-349.“ 空间政治”理论赋予“空间”以政治属性，把其作为独立变量考察在特定时间、特定地点的政治行为，“网络”是由政治行为者基于共同利益促进交流的产物，其赋予了“网络”合法性的解释。

（二）政府主体地位

政策转移的第二个争论点是“政策转移理论主体在全球化视野下是否有变更”。以往的政策转移文献对政策转移主体有过详细的论述，“道—马模型”中对于政策转移参与者有明确的界定，分别为民选官员、政党、公务员、压力团体、政策企业家和专家、跨国公司、智囊团、超国家政府、非政府机构和顾问。但是以往的政策转移文献对于政策转移主体的重要性区分是模糊的，特别是随着全球化网络的建立，跨国机构或是非政府组织在政策转移中扮演着越来越重要的作用，他们掌握大量的政策信息、利用自身跨国优势作为政策转移代理人为政府服务，并且拥有庞大的专业精英团体。政策转移研究者也偏爱对于这类政策转移主体的研究。然而根据“政策转移框架”中的编码，可以看出“政府”在政策转移进程中依然起着举足轻重的作用，其中在“政策转移原因”关联式编码中“政府治理需要”开放式编码参考点仅次于“国家或地区竞争”，“政策转移参与者”关联式编码中“政府”开放式编码参考点最多，“政策转移限制因素”关联式编码中“政府”开放式编码参考点最多。此外，在“政策转移参与者”关联式编码的“专家”开放式编码中，有大量涉及专家参与的文献都是经由政府组织的，并没有编入其中。

与新公共管理或新公共服务所倡导的政府角色不同，政府在政策转移中起着举足轻重的作用。这反映了政府在决策选择、制定、执行、反馈中所起到的不可替代的作用。有学者从“国家中心理论”视角探讨政策转移中的政府角色，其根植于转型理论，将政策转移视为转变国家的关键战略。1Mark Evans, Policy Transfer in Critical Perspective, Policy Studies, vol. 30, no. 3, 2009, pp. 243-268.国家间的竞争与全球政治环境的相对稳定使得政治精英从现实出发，通过在全球经济领域的利益诉求寻求更大范围的政治有效性。1998 年2月6日，时任英国首相布莱尔在美国国务院发表讲话，概述了新工党和新民主党共同的“中左翼五项明确原则”，其涉及管理、教育、税收、外交等多个领域，2Mark Evans, Policy Transfer in Critical Perspective, Policy Studies, vol. 30, no. 3, 2009, pp. 243-268.这一原则反映了英美双方政策转移的政策内容，也反映了政府在政策转移中所扮演的重要角色。政府随着全球化信息时代的到来，并没有因此削弱在政策转移中的作用，反而因为信息网络的完善，政府意识到自身角色的转变，使得政府成为推动政策转移的关键力量。

（三）理性主义精神指导政策转移实践

政策转移的第三个争论点是“政策转移理论是不是一个完善的理性过程”。“理性”是公共行政的重要概念，理性主义精神贯穿整个西方政治思想，其发端于古希腊，兴盛于近代西欧，不同于哲学意义上狭义的唯理论，后者只是指与经验主义相对立的一种认识论，而广义的理性主义把人类理性当作知识的来源和验证。3顾肃：《自由主义基本理念》，译林出版社，2013年，第14页。近代政治学科学主义冲击了政治学理性主义，对于超越性正义的至上正义的追求，似乎已经被实践的技术方法所取代，这造就了社会价值的丧失，直至罗尔斯的《正义论》，才使得公共行政与政治学提出回归理性主义的研究议题。

“吸取教训”这一概念的提出使得理性政策制定与明显非理性决策形式区分开来。4C. Argyris and D. Schön, Organizational Learning: A Theory of Action Perspective, MA: Addison Wesley, vol. 5, 2008, p.23.“ 吸取教训”的概念深化了政策过程中的理性决策要素。其中“道—马模型”中将政策转移原因分为“自愿”“混合”“强制”三类，其中“自愿”即经验吸取被称为“完美理性”，“混合”即面对国际压力进行的政策转移被称为“有限理性”，“强制”政策转移自然归为“非理性”过程。但是对这一观点的批判者认为，“尽管在大多数政策转移研究中都假设了合理性，但很少有行动者是完全理性的。大多数人在信息有限的情况下行动，或者在有限理性的范围内行动。”5James O and Lodge M., The Limitations of 'Policy Transfer' and 'Lesson Drawing' for Public Policy Research,Political Studies Review, vol. 1, no. 2, 2003, pp. 179-193.事实上，道洛维茨和马什在探讨政策转移理论时，也讨论了有限理性的含义，认为研究议程应该包括新制度主义的见解。6D. Dolowitz and D. Marsh, Who Learns What from Whom:A Review of the Policy Transfer Literature, Political Studies, vol. 2,1992, pp. 343-351.新制度主义探讨了组织、结构、文化、规范和习俗怎样构成社会行为，如何在行动者之间分配权力，以及怎样塑造个人的决策过程和结果。因为政策转移研究者更偏向于对转移过程的探讨，使得对新制度主义中有限理性的探讨并没有成为政策转移研究的重点。在“政策转移原因”关联式编码中，将其开放式编码分为五个，分别为“政府治理需要”“国家或地区竞争”“自身发展需要”“强制转移”“本国政治压力”。按照“道—马模型”中对理性主义、非理性主义、有限理性的划分，“政府治理需要”与“自身发展需要”应该为理性主义，参考点共计53；“强制转移”应该为非理性主义，参考点为5；“国家或地区竞争”与“本国政治压力”为有限理性，参考点共计70。由此可以看出，在政策转移原因中，有限理性占多数，理性主义次之，非理性主义最少。这印证了政策转移的理性主义假设前提是合适的，当国家或地区在全球化背景下面对国内外压力之时就会通过理性决策进行政策转移，也有些国家或地区会因为自身发展主动寻求政策革新，只有少数国家或地区在政策转移过程中是被动的。这一编码结果验证了政策转移理论理性主义假设的合理性，但是也对后续研究者提出了新的关注点，即外部性压力是政策改革的重要动力，在国家竞争愈演愈烈的国际环境中，国家或地区政府不得不寻求新的政策来进行自我革新以面对压力。

（四）政策转移没有必要建立一个严格的理论界限

在前期的政策转移研究中，自“道—马模型”建立以来，政策转移研究者的关注点在于政策转移理论框架的完善上，理论争论一方面为政策转移理论的完善与发展提供了基础，使得政策转移理论实现了从“因变量”到“自变量”的转型；但是另一方面使得政策转移理论陷于理论框架的争辩之内，不免使得研究者怀疑其理论贡献。随后，政策转移理论转向实证研究，多数文章以政策转移理论为理论依托，采用访谈、数据分析等方法，通过对国家或地区具体政策转移过程的追踪或评估，评价国家或地区具体政策转移案例，为后续政策实施提供方法指导。从本文所选取的案例中也可以看出，案例呈现出多样化、分散化的趋势，政策转移理论成为评估政策过程的理论工具。而通过对第一个批判的回应，“软转移”与“网络”成为当前政策转移研究热点。这是全球化在政策研究领域的体现，这一时期的政策转移理论为“软转移”与“网络”在政策转移中的研究提供了基本框架。

从政策转移理论的基本脉络可以看出，政策转移研究者并没有在当前国际环境发生剧烈变革的情况下囿于理论的争辩，而是敏锐地察觉政策转移理论的动向，使其更好地为政策研究服务。理论争辩固然有利于理论的发展与进步，但是过多的理论争辩则会使得理论本身成为束之高阁、玄而又玄的纯粹理论本身。任何意识形态或理论的诞生都是有着深厚的现实背景的，任何理论的发展也都是因为现实的需要而不断演进的。理论固然有其超越性，可以指导实践，但根本上是源于实践而非空想的，理论的最终归宿也应该是现实社会，其本身反映着当代社会的变革。在风云变幻的国际环境中，通过学者的交流与探讨可以成为政策的风向标与指路灯。因此，通过对上文的总结与当前资料的回顾，政策转移理论没有必要建立一个严格的理论界限，严格框架的建立是不符合目前政策转移发展方向与研究要求的，而应把政策转移理论作为理论范式回应政策环境变化、评估国家间政策互动和预测政策领域研究动态。

四、政策转移质性研究带来的启示

通过以上对于政策转移理论框架的编码，对四个争议性问题的回应可以看出政策转移理论并非完美无缺，其在发展进程中存在争议，在批判中吸纳进步，不断适应政策研究领域的新变化，为政策研究服务。我国学界对于政策转移理论的研究仍处于起步阶段，大多数文章都是介绍国外政策转移理论研究概况，也有部分文章与实际政策转移案例相结合，但多集中于教育领域，这也与政策转移理论案例研究本身的限制有关——其需要调查政策转移过程，但这一过程通常是具有获取难度的，案例研究需要研究者进行深入调查，这对于很多学者显然是不切实际的。因此，把握当前政策转移研究前沿议题尤为重要。

政策转移研究中对于“软转移”的关注反映了政策传播过程中“思想”的重要作用。在全球化、网络化视阈下，“思想”借助新的传播媒介不需要实在依托就可以在全球范围内进行流动，这也为我国意识形态工作造成了难度。当政策转移成为国家或地区制定政策的必要途径，如何把握政策转移过程中的意识形态问题显得尤为重要。在新自由主义席卷全球时，其依托所谓“自由”“民主”等思想的传播大肆宣扬西方价值观。但是，新自由主义的发展从来都不是单纯的经济理论。新自由主义导致了2008年以来的严重金融危机和经济危机。1人民论坛“特别策划”组：《西方“三大预言”为什么落空》，http://theory.people.com.cn/n1/2016/0330/c40531-28237111.html。新自由主义意识形态的传播使得我国在国际政策传播领域更应该警惕政策思想中的“意识形态”传播，在汲取西方优秀政策思想的同时把握正确的政治方向，避免政策传播“意识形态化”。

政策转移研究中对于“网络”的关注强调了全球化环境下“网络”建立的趋势。政策转移中的“网络”最早可以追溯到“政策网络”理论，早期政策网络分析侧重于研究利益集团和政府机构之间的关系，而后政策网络被上升到宏观治理层面的高度。2朱春奎：《政策网络与政策工具：理论基础与中国实践》，复旦大学出版社，2011年，第4页。政策网络理论不仅迎合了描述自然和社会系统的复杂度的需要，更反映了人们对于社会认识视角的一种变革——“社会不再是被一种处于中心的智慧或能力所控制，相反却分散在为数众多的行为单元中。”3砳之：《政策网络：公共政策分析新路径》，《群众》2017年第24期。“ 政策网络”的各个派别在定义其基本内涵时都是从政策角色角度出发，探讨政府与其他角色的互动关系。政策转移理论中的“网络”吸纳了“政策网络”理论范式中对“网络关系”的关注，政府作为政策制定的行为者在“网络”中扮演重要的中介作用，与专家团体、利益集团、公众等建立多元互动的非正式中观单位。这对于我国政策转移实践的启示是，在国际政策网络中，作为发展中国家应采取积极的政策学习态度。同时在国内政策转移网络中，政府必须掌握政策转移的主动权，在政策转移网络中作为互动主体协调社会公众、专家与地方政府等多方利益，推动政策学习的理性转移。因此，政策转移理论经由比较政治学文献梳理，而后在新公共管理框架中诞生，经历了理论的争辩、实证分析、“软转移”与“网络”政策转移等发展阶段。政策转移理论的质性研究，为我国面对全球化与网络化新环境，如何适应政策学习环境、把握政策学习方向，在政策传播过程中怎样面对“思想”传播等问题提供了理论借鉴，拓宽了思维空间。