成建

摘要：本篇文章首先对地方政府投融资平台公司债务形成原因及融资渠道进行阐述，从负债风险规模大、缺少有效监管机制、平台运行不规范三个方面，对地方债务风险出现的主要原因进行解析，并以此为依据，提出地方政府融资平台转型发展的具体措施。

关键词：地方平台公司;政府性债务风险;融资平台;转型

引言

现阶段，我国对地方政府融资平台探究主要集中在，利用各种数据信息对融资平台及债务风险进行综合分析，及时对融资平台债务风险进行科学管控，但是对于地方政府融资平台发展转型相关探究比较少。鉴于这种状况，加强对地方政府融资平台转型探究，对地方政府融资平台发展有着重要意义。

一、地方融资平台公司债务形成原因

融资平台公司债务分两类：（1）政府隐形债务：因承担公益性项目建设运营举借的债务，主要阐述地方融资平台公司实质是建设公益性项目产生的政府隐形债务，目前对于城投公司的隐性债务则包括两部分，一部分是2014年未纳入清理甄别认定范围的，另一部分是2015年以后新产生的，现称之为隐形债务、关注债务;（2）经营性债务：非公益性项目建设运营举借的债务，即城投公司参与市场化运营，进行产业化融资而形成的债务。

二、地方政府投融资平台的融资渠道

（一）银行贷款

从银行贷款角度来说，也就是指银行机构结合国家法律标准，按照相关利率把资金放贷给各个机构，并且按照约定期限偿还贷款和利息的一种经济行为。因为银行作为资金供求的中间者，因此其信贷活动被称之为间接融资。在我国融资结构中，通常是把间接融资当作核心，融资比重长时间保持在80%以上。银行贷款是间接融资中重要形式之一，其给我国地方融资平台发展转型提供了资金支持。

（二）债券融资

债券融资主要是指平台企业通过发行债券等方式进行资金统筹。随着预算法的全面实施，地方政府融资平台债券融资形式发生了一定改变，地方政府部门可以享有发行债券的权限，并且地方政府债券通常由地方政府部门自行发行，不允许企业或者其他机构代发。城投债也被称之为准市政债，也就是把地方政府投资平台当作债券发行主体，其中包含了公开发行企业债券、短期融资债券以及中期票据等[1]。

（三）非标融资

非标融资全称叫非标准债券融资。企业的融资行为按资金的类别可分为股权融资和债权融资标准化债权资产，也就是指有公开上市交易的债权性金融产品。和标准化债券资产比较，非标融资一般不公开发行，风险较高，流动性也低，缺乏标准化的证券特征。由于受到国家融资政策变化等因素影响，导致地方政府平台公司融资渠道有限，通过高成本，短期限的非標进行短融，造成公司短期还本付息压力大。

（四）股权融资

股权融资就是指企业通过出让部分所有权，引进新股东来增加企业资金数量的融资方式。在股权融资过程中获取的所有资金，企业都不需要支付贷款和利息，但新股东需要和老股东享有相同的权限和义务，共同分享企业盈利。现阶段，我国大多数地方政府投融资平台，依然没有采取股权融资方法，只是有少部分的企业采取这种形式。

三、地方债务风险出现的主要原因

（一）负债风险规模大

从目前情况来看，我国各个区域经济发展情况有所不同，并且也会产生一些社会经济问题，这些问题需要在政府部门的财力支持下进行处理，使得地方政府部门长时间处于赤字状态。在各地方政府部门中，大部分债务具有隐蔽性。通过调查得知，在审计部门发布的20万亿元地方债务中，其中地方政府承担的债务数量高达7万亿元，占比将近40%。在此过程中需要注意的是审计部门发布的统计数据中，不涉及县级、乡级政府债务，并且现阶段县级与乡级政府部门创建的地方融资平台数量较多，全国数量无法统计，大部分县乡级政府正处于破产状态，这将会给地方政府债务风险出现提供条件。

（二）缺少有效监管机制

不管是中央政府，还是地方政府，或者是银行机构，在这些债权人中，信息交流缺少全面性和及时性。在实际中，政府部门通过多个融资平台，从各个银行机构中获得贷款，融资和财务风险均缺少公开性与透明性[2]。并且，银行机构对融资平台等借贷主体的资本金贷款、资金使用、资本负债情况等掌握不全面，不能对信贷资金进行风险防范和管控。从监督管理角度来说，地方政府缺少完整的地方债务监管体系，风险评估机制不完善，导致地方债务风险频繁出现。

（三）平台运行不规范

从地方融资平台角度来说，其运行缺少规范性，具体展现在以下几个方面。首先，融资平台运行缺少负债整体规模约束。建立政府融资平台公司的主要目的在于给地方政府建设公益性项目，推动地方经济发展，针对融资过程中存在的偿债率、风险水平等内容，通常不会融入政府思考范畴中。其次，融资平台缺少投资规范约束。现阶段，融资平台大规模参与到原本由市场主体投资建设的区域中，导致该政府投资缺少充足的资金支持，或者造成负债规模超出承受范畴，加剧债务风险的出现。最后，融资平台缺少有效监管。融资平台是目前地方政府“政企不分”的经典类型，不但没有融入地方财政监管范畴中，中央政府对于该项目的监管力度不严，给各级政府人员可能出现腐败行为出现。

四、地方政府融资平台转型发展的具体措施

（一）梳理政府和市场关系

随着党的十九大会议的全面召开，给地方政府融资平台转型发展提出了新的标准。为了促进地方政府融资平台快速发展，需要结合实际情况，梳理政府与市场之间的关系，政府部门应该将部分权利转让给市场。从地方政府融资平台角度来说，其不但是独立企业，同时地方政府部门应该将其放归于市场。在2014年，我国相关部门在发表深化经济体系改革重点建议中明确要求，全面建设把政府债券为核心的地方政府举债融资体系，弱化融资平台企业政府融资职能。之后国务院财政部门在设定地方政府融资平台融资项目分类中表示，针对公益性经营项目，需要交由地方政府融资平台自行处理，地方政府不得干预;针对部分收益型的公益性项目，资金由地方政府融资平台进行统筹，地方政府部门需要提供一定的支持，政府部门无须承担相应的债务;针对一些无收益的公益性项目，需要从地方政府融资平台中脱离，由政府部门进行融资，通过设立专项债券。并且，地方政府融资平台也通过建立完善的内部监督管理体系，形成股东大会，完善法人治理框架，实施经营决策体系，真正实现地方政府融资平台市场化发展。

（二）建立债务风险预警机制

从我国地方政府融资平台角度来说，由于平台数量比较多，规模较大，在管理难度上相对较高。所以为了防范债务风险，需要结合地方政府融资平台等级，建立相应的风险管理与预警机制。首先，从宏观角度入手，国家需要结合当前我国地方政府融资平台运营发展情况，统一建立完整的财务数据库，设计一套迎合当前国家经济发展要求的风险预警体系，这样不但能够及时预测债务风险，同时也能对风险变化情况有充分的了解，在风险水平达到临界点的情况下，风险预警系统将会发出报警信息，便于各部门进行风险处理。与此同时，国家相关部门需要加强对地方政府融资平台数据的监管，保证地方政府融资平台各项数据的真实性和完整性。其次，从微观角度来说，地方政府融资平台自身应该加大风险管理力度，结合实际情况加强内部风险预警体系建设，做好项目质量与资金负债管理，对项目建设可行性进行全面评估，保证资金流动稳定性。

（三）完善信用监督体系

在实现地方政府融资平台市场化发展后，需要结合实际加强财务信息披露机制建设，及时公布融资平台各项信息，让地方政府融资平台隐性债务逐渐朝着显性债务方向发展，将内部信息转变为公开信息，有效提高政府地方融资平台的公开性与透明性，让社会群众能够及时了解公司平台各项信息，掌握资金流动方向。在地方政府融资平台，信用监管过程中，通过建立完善的信用监管体系，消除社会资本疑虑。例如在城投公司中，其举债行为具体展现为：地方政府通过城投公司以银行贷款、信托产品等方式融资;地方政府为城投公司融资提供担保，包括向债权人出具担保函、承诺函、安慰函或制发内部文件、通知、会议纪要等;地方政府将公益性资产注入城投公司，城投公司以其抵押融资等。为了促进地方政府融资平台转型发展，除了要剥离政府关系外，还要剥离非自身经营性债务。通过对城投平台自身债务分析得知，债务本身依旧属于公共服务项目行业。但是政府债务始终不能从道义角度来认定，退出融资职能的城投公司，如果背着这类债务势必会影响其转型發展。对于地方政府融资平台公司，可通过转让股权、特许全退出项目等方法，保证自身利益，减少债务风险出现。

（四）整改违规融资平台

从地方政府融资平台数量角度来说，不管是国家发改委，还是银保监会等部门，在统计结果上大不相同。由此可以得知，全国地方政府融资平台比较混乱。针对该现象，中央部门需要全面处理，清查各类地方政府融资平台，处理完全依靠负债经营的融资平台企业，对于一些违规建设的地方融资平台，需要对其进行整改处理，保证其运营的合理性和规范性。针对各种小规模的地方融资平台，应该对其合并处理，实现资源整合，提高资源使用效率，发挥规模效应。为了促进我国地方政府融资平台稳定发展，还要注入优质资本。对于地方政府融资平台融资数量少等问题，需要通过重新注入资本，保证注入资本的完整性和科学性。中央和地方政府部门需要选拔一些流动性强、资金质量高的资源对地方政府融资平台，如土地、股权、债务等。这样做的目的在于得到充足资金支持，促进地方政府融资平台稳定发展，增强地方政府融资平台风险抵御能力。

（五）拓宽融资渠道

地方政府融资平台为了促进融资转型发展，需要将传统的融资方法进行转变，适当扩充融资渠道。从传统融资渠道角度来说，其会让地方政府融资平台资金链变得脆弱，财务风险过于集中，一方面将会给银行机构运营发展埋下隐患，另一方面将会使社会资本产生挤出效应。地方政府融资平台转型，成为普通国有控股企业以后，除了地方政府保留控股地位之外，还要适当引入民间资本或者国际资本，夯实地方政府融资平台资金实力。地方政府融资平台也可以通过使用各种融资方法，如发行股票、企业债，或者实施公私合营融资等方法，给地方政府融资平台统筹更多的资金。除此之外，地方政府融资平台还要加强内部财务管理，将公益性资产交由政府部门进行管理，将平台现有存量资金通过资源整合，修改平台存量结构，提高资源使用效率。通过采取资本化债券方法，提高资产流动性，促进地方融资平台在融资管理中的全面转型。

结语

总而言之，从地方政府融资平台角度来说，因为自身规模比较大，数量较多，受到债务庞大及外部法律规章制度不完善等因素的影响，给地方政府融资平台转型发展带来了直接影响。为了改变这种局面，需要从实际入手，秉持坚持原则，梳理地方政府融资平台发展方向，加强地方政府融资平台债务风险管理，减少不必要风险出现，在夯实地方政府融资平台基础的同时，实现地方政府融资平台全面转型与发展。

参考文献

[1]周中明.地方政府性债务风险管理思考[J].合作经济与科技，2019（01）：176–178.

[2]李伟，张洋洋.中国地方政府融资平台债务风险化解问题探析[J].西安财经学院学报，2019，32（01）：25–31.