刘佳璇　李璇

7月21日，工作人员在浙江省湖州市吴兴区八里店镇三合片区社会治理工作站数字化管理系统内查阅辖区情况（翁忻旸/摄）

“上面千条线，下面一根针。”对全国的社区工作者来说，这句话应该不陌生。

全国政协十三届三次会议第二次全体会议上，全国政协委员、北京日报社副总编辑李学梅在发言中提到基层社区干部工作重、缺人手的问题：“一位社区居委会党委书记反映，北京的社区居委会一般是5至9名干部服务一两千户居民。”

未来社区可以有很多无人设施，但不能缺人。但事实上，缺人是社区工作普遍面临的基础难题。

疫情凸显了社区治理的重要作用，社区工作量增大，一时需要大量人员补足缺口，各地也寻找出一些解困方法。而当疫情进入防控常态化阶段，社区仍须进一步提升治理能力、完善精细化治理体系，这更需人才支撑。

如何破解社区治理缺人难题？

干部下沉缓解人手之困

1万多名居民，1621户家庭，17户居家隔离家庭，4个检查卡点。这是浙江省义乌市稠城街道绣湖社区在抗疫期间的基本情况。

一户一档健康卡、居家隔离家庭的服务、卡点值守……各类繁冗工作不一而足，据绣湖社区统计，其社区工作人员为防控疫情进行的电话通知及信息传达有六千余次，发放疫情宣传资料一万五千余册。

绣湖社区的社区工作人员共有14位，平均每人服务116户家庭、两百余名居民，工作量在特殊时期激增，有赖于各部门及社区大党委共建单位人员下沉、志愿者等协同力量的参与，才能顺利完成。

推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱。要加强党的领导，推动党组织向最基层延伸，健全基层党组织工作体系，为城乡社区治理提供坚强保证。

实际上，对比全国平均数据，绣湖社区工作人员数目尚属可观。2020年2月10日，民政部基层政权建设和社区治理司司长陈越良在国务院联防联控机制发布会上说：“疫情发生以来，近400万名城乡社区工作者奋战在65万个城乡社区的疫情防控一线，平均6个社区工作者守护着一个社区，每名社区工作者面对350名群众。”

有学者指出，原本已千头万绪的社区工作，在防疫期间更是“面宽量大”，社区工作人员数量少、任务重就成为突出问题。尤其是缺少物业管理的老旧社区和人口结构复杂的社区，“由于长时间的超负荷运转，高强度的昼夜轮换值班，外加层层压力，社区工作人员身心俱疲，致使工作不到位现象时常发生。”

正是在这样的背景下，通过干部下沉、招募志愿者来补充社区工作力量，成为全国城乡社区在疫情防控期间的普遍做法。

北京市西城区广内街道办公室主任、达智桥胡同街巷长高波对《瞭望东方周刊》介绍，防控疫情期间广内街道的社区工作力量得到了来自政府和社会两个方面的补充。

首先是街道干部全部下沉到社区一线，同时市、区亦安排干部下沉社区，最多时达到100人左右。据悉，在疫情防控最严峻的时刻，按照北京市委的统一安排，北京市委统战部、北京市国资委共派驻了400余名干部进入西城区防控任务最艰巨的7个街道、35个社区。

除机关干部、国企员工下沉，许多地方还要求党员向社区、街道、企业报到，助力疫情防控和复工复产。另外，社会上的多元自治力量，如专业社工团体、物业企业等，也加入了社区的疫情防控工作。

“西城大妈”“朝阳群众”等已经成为北京市基层社区群众自治的品牌，在防疫期间同样发挥了作用。“除了以往活跃的‘大爷大妈（退休老党员），我们还招募了很多在职党员和周边企业工作人员。随着居民对疫情认识的不断深入，居民从最初不愿意参与防控工作，发展到了后来的踊跃报名。”高波说。

缺人不是“人头少”

以上借用多种渠道补充社区工作力量的做法，是否可以常态化？

在疫情防控期间，常见到这样的现象：社区工作人员超负荷运转，社会力量又无法实现真正参与。有学者建议，在后疫情时代应注重补齐社区社会组织这一短板，降低准入门槛，简化登记程序，加大支持力度，优化服务功能，另外，多种力量下沉社区、与社区建立联系常态化，也可在一定程度上补足社区工作人员能力有限的短板。

表面上看，工作任务“面宽量大”，社区工作者却“人手不够”，是提升社区治理能力的阻碍，然而不少受访对象则对本刊记者表示，从常态情况来看，不能把社区缺人之困简单视为“人头少”。

“看缺人问题，首先要看现有人员能不能发挥作用，是‘死肌还是‘活肌？能不能变‘死肌为‘活肌？”北京师范大学哲学与社会学学院教授董磊明对《瞭望东方周刊》说。

一般而言，社区工作力量由“两委”（即社区党组织、社区居委会）成员、社区网格员、居民小组长等组成，其中的核心是专职社区工作者，他们是在“两委”、社区党群服务中心等从事社区服务管理，并与街道或乡镇签订劳动合同的全日制工作人员。

高波表示，就北京市而言，社区工作力量、街道干部人数在各区情况不一，而西城区属于人员配备较多的区。

“我感觉人已经不少了，但如何合理使用是关键，我们发现社区服务站中有的人很忙，有的人一周也没有业务。”高波举例说，公安部门为社区招募的流动人口管理员只负责流管工作，而不参与其他社区工作，因此实际上工作量并不大，“这类人员是不是有精力做更多事，可不可以发挥更大效能？”

清華大学建筑学院副教授刘佳燕认为：“基层治理的精细化并不简单等同于一味追求‘服务的精细化，而是要通过精细化的治理目标和流程的设计，最终实现服务与需求精准化对接。”

根据北京市西城区人民政府官网消息，2020年5月15日，北京市西城区区委常委会召开会议，听取了关于进一步优化整合基层一线力量的实施方案有关情况的汇报，会议强调“要从工作机制上、管理方式上加大有效协同”。

在此之前的一年间，广内街道已正式启动社区服务站综合设置改革，重新优化设置社区服务站的各项功能，其中老墙根社区服务站率先完成转型升级，在人员改革上，强调的就是精简高效。

转型前，老墙根社区服务站有7人，“跟银行差不多，一个人负责一摊活，天天坐等居民来，谁出去有事，谁的活就放着，居民来了办不了业务。”改革后站内4人，采取首席负责制，首席站长和两名工作人员共3人在前台接待，而副站长负责后台业务流转协调。

富余下来的人员，由“两委”统筹，按照“包片联户”机制进入网格管理，释放了以前坐等居民上门的社区工作力量，下街入户地掌握居民需求、解决问题。自2019年11月老墙根社区服务站升级后，这一机制获得积极效果，据悉将在2020年底前在广内街道进一步推广。

董磊明认为，城市社区不是熟人社会，邻里之间陌生、疏离，社区凝聚力低、公共性不足，而居民的诉求也更加复杂多元，社区治理难度大，社区工作人员要兼顾专业性服务和综合性管理能力。

关键是“力量不足”

可以看到，“缺人”之困与其说是“人头少”，不如说是“力量不足”，尤其是有效工作力量不足。

华东师范大学社会发展学院副院长、教授黄晨熹认为，社区治理离不开“三驾马车”：居委会、业委会和物业，需要三者形成合力，但现实中常常各行其是。“居民有时感受不到自己被关照，对居委会评价不高。究其原因，作为政府和市民连接纽带的社区存在行政化现象，导致社区工作者忙于各种行政事务，疏于联系服务居民。”

从工作内容上来看，行政任务挤压社区服务职能，在基层社区是普遍現象。义乌市稠城街道孝子祠社区党委书记陈红建就对媒体表示过：“有时甚至要花90%的精力完成各种任务，我们只能发动社会组织和志愿者多去服务，社区班子成员主要做统筹工作。”

除精力不足外，有能力的高素质社区管理人才缺口亦很明显。刘佳燕对本刊记者说：“社区工作者不仅要有行动能力，还要有动员的能力，吸引社区内外更多力量参与到社区建设、社区治理和社区发展之中。”

董磊明认为，城市社区不是熟人社会，邻里之间陌生、疏离，社区凝聚力低、公共性不足，而居民的诉求也更加复杂多元，社区治理难度大，社区工作人员要兼顾专业性服务和综合性管理能力。

在防疫期间，许多社区在疫情防控和服务工作上做得很卖力，但居民却未必满意，很大原因是相当一部分社区工作者缺乏专业能力和技巧，与居民联系不足，在日常工作里忽视了社区公共性和群众动员。

一位天津的街道干部于2019年5月在人民网地方领导留言板上建言，描述了基层的窘境：社区长期坚守的工作人员，只有“40岁到50岁这批年龄段的老主任们”，居委会每年人员都在不停更迭，以致居民与社区工作人员也在熟悉与陌生中转换，加大了基层治理的工作难度，也降低了工作效率和服务质量。

他写道：“虽然这几年社区不断地招纳大量人员，但高素质、优秀的人才是很难留住的，一些高等院校毕业的大学生、研究生来到社区很难踏实工作。”由于薪资较低、生活压力大，年轻人才长期留在社区工作的动力不足。

本刊记者调研发现，队伍不稳的确是基层社区普遍现象，社区工作者收入属中等偏下水平，吸引力不够，且上升空间有限，具备社会工作或管理等专业背景的年轻人才流失很快。

“要吸引高素质、年轻的社区工作者扎根社区，需要解决他们‘前途与‘钱途问题，不可只靠情怀做事。”刘佳燕说。

多种方式强内力

不久前的全国两会上，多位人大代表、政协委员建议提高基层社区工作人员待遇。

例如，建议对社区工作者队伍建设进行顶层设计，参照“村官”模式，在社区设置类似岗位，国家财政和地方财政给予支持;也可考虑在已经考上公务员的大学生中选择一部分先下沉到社区工作;加大从优秀社区工作者中考录公务员和事业编制的比例，形成长效机制，同时探索建立社区工作者职称职级晋升和薪酬待遇保障体系;从完善社区工作者培养培训机制、完善社工专业培养体系、注重实践基地建设、加强社区专职工作者的再培训等方面进一步提升社区工作者专业化水平。

3月7日，吉林省长春市长山花园社区党委书记吴亚琴在登记社区车辆出入信息（林宏/摄）

现有社区工作人员精力不足、能力不够、动力不强的“乏力”问题，是“缺人”之困的肯綮所在，这不仅引起了人大代表与政协委员的关注，各级政府也意识到了解决这些问题对基层治理的重要性。

2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，将2019年确定为“基层减负年”。李雪梅在调研时，北京一位社区干部向其介绍，减负工作开展以前，由社区居委会开具的各种证明达70多项，现在减至7项，压缩了90%以上;以前各种报表种类繁多，现在减至9项;各类创建达标活动也明显减少，社区干部无不拍手称快。

李雪梅发现，疫情防控让社区的工作负担又加重了。北京市延庆区委常委、宣传部长、统战部长黄克瀛亦发文表示，“（基层减负）现阶段减掉的，主要是一部分填写表格和开具证明类的事务性工作，公共安全和公共管理方面的工作没有实质减少。”

黄克瀛认为，职能部门和公共服务企业在社区内所应承担的职责仍需进一步厘清，才能真正落实社区减负。他建议，公共服务力量、政府管理力量应下沉到社区，公共服务企业指定社区服务专员，而政府管理部门也派驻社区对接人员，从而让社区工作人员有更多精力展开社区服务。

3月9日，武汉市汉阳区陈家咀社区工作人员将“无疫情社区”的牌子贴到墙上。陈家咀社区于3月8日获评“无疫情社区”（费茂华/ 摄）

可以通过“社区合伙人”机制，让社区内的商户以共享场地或捐赠物资的形式，参与到社区共建活动中。

针对社区工作人员的能力建设也非常重要。刘佳燕关注到，上海和成都为基层工作者提供了大量的赋能培训，并提供相关政策和资金保障。“年轻人对新生事物的关注度和理解力非常强，通过培训可以为基层社区输入更加新鲜有活力的血液。”

上海市徐汇区近年就通过社区工作者“全面成长计划”，为社区工作者开展全面轮训、实践锻炼、平台交流、成长舞台、人才培励等重点项目。根据2019年10月徐汇区对此计划的阶段性回顾，与2015年相比，该区45岁以下社区工作者占比从53.2%上升至79.3%，大专以上学历从61.8%上升到88.2%，481人获助理社工师和社工师证书，专业资质持证率从10.7%上升到17.3%，新任社工到岗流失率从8.4%下降到2.8%。

党建引领，整合资源

“现在社区内不是没有资源，而是有大量的社区能人、闲置空间等潜在资源没有被发现，或是资源与需求之间沒有实现很好的对接，特别缺乏持续长效的对接机制。”刘佳燕说。

以志愿者社区服务为例，刘佳燕认为可以建立对接平台，社区提前发布需求清单，与学生假期实践、党员双报道机制等活动互相对接，实现资源链接与整合。

再如可以通过“社区合伙人”机制，让社区内的商户以共享场地或捐赠物资的形式，参与到社区共建活动中，“这对商户来说，可以带来客户流、融入邻里关系网和增进信任，有助于借此拓展市场;对于社区而言，则实现既有资源的最大化利用，实现多方共赢。”刘佳燕说，“在社区工作中，打破空间边界，并打破政府、市场、社会之间的服务边界，能实现资源的有效整合。”

8月10日，居民在吉林省吉林市丰满区华西社区向社区“全科社工”咨询问题

“社区里藏龙卧虎，比如退休的公职人员、老党员等，他们往往具有很强的管理能力和参与公共事务的意愿，应该建立机制充分调动这种力量，在城市社区治理中重拾‘群众路线。”董磊明说。

习近平总书记近日在吉林考察时强调，推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱。要加强党的领导，推动党组织向最基层延伸，健全基层党组织工作体系，为城乡社区治理提供坚强保证。

长春市宽城区团山街道长山花园社区提高基层治理水平的办法，就是将党组织向最基层延伸。

长山花园社区被划分为10个网格，网格建立党支部，成立网格领导小组;再往下走，社区有11栋楼，设了10个楼栋长，45个单元长，成立了24个楼栋党小组。加上161个党员家庭户，一个四级党组织网络形成了：社区党委—网格党支部—楼栋党小组—党员家庭户。

这里是吉林省原胜利零件厂的家属区，企业破产后，社区下岗失业人员多，社区环境老旧。通过加强基层党建，长山花园社区激发了居民主动参与社区管理的意愿，四级党组织网络发挥出了治理效能。

在建设智慧社区的背景下，未来，社区可能会有更多有助于基层党组织管理的技术工具出现。

2020年7月23日，住建部组织起草的国家标准《智慧城市建筑及居住区第1部分：智慧社区建设规范（征求意见稿）》（简称“征求意见稿”）发布，其中提到“以网格化管理为主要思路，建立健全党员管理（党员信息、认岗和联户等）和党组织管理（党组织信息、分类和定级等），提升党建工作效率和质量，规范党内日常管理，实现党干管理同步，为社区党建工作打造一个先进的技术平台、高效的工作平台。”

《征求意见稿》还提出“借助信息化手段，落实国家机关、国有企事业单位公职人员到居住地社区报到服务制度，动员社会志愿服务资源，促成社会资源就近就便参与网格志愿服务，搭建上下联通、高效便捷、畅通无阻的服务模式”。

针对应急处置，例如抗疫时期的紧急资源调动，董磊明认为，借鉴此次抗疫经验，可以利用大数据手段建立“社区工作预备役数据库”，将社区内退休党员、在职的公职人员纳入其中，出现突发状况时，由社区和相关单位共同充分动员这类居民，参与社区的应急处置工作。