农地“三权分置”对乡村治理结构的影响研究

2020-09-14湛丹

中国集体经济 2020年23期

湛丹

摘要：农村土地制度与乡村治理之间存在紧密互动关系，探究农地“三权分置”对乡村治理结构的影响对创新土地制度和完善乡村治理有重要意义。从理论上分析农地“三权分置”下的权利主体及其权利主张、乡村主体及主体行为、乡村社会与社会治理等问题，揭示农地“三权分置”对乡村治理结构的作用机制和改进路径。结果表明，在农地“三权分置”情形下，农地权利结构变化导致农地权利主张变化，进而引起乡村主体的变化和主体行为的变化;农地权利结构变化导致乡村社会构成和乡村治理模式的变化;农地权利结构变化通过乡村治理主体、乡村治理资源、乡村治理空间环境等乡村治理结构产生重要影响。因此，根据农地权利结构变化引致各种变化，制定制度与政策来完善乡村治理结构，成为政策制定者必须考虑的重要内容。

关键词：土地制度;三权分置;乡村治理;权利结构

农地“三权分置”是中央政府针对我国农村、农业与农民问题所采取的创新性制度安排，成为破解农地经营规模小、农业综合效益低、农民收入增长缓、城乡收入差距大等重要问题的现实路径。长期以来，农村土地制度与乡村社会治理之间的紧密互动关系得到大量的事实验证。农村土地制度安排从权利主体、权力结构和权利交易等方面影响乡村社会行为主体的行为、过程和结果;反之，乡村社会治理结构通过乡村社会行为主体的消灭、改造和创设影响农村土地制度安排。从1949年以来中国乡村治理模式发展来看，乡村社会治理结构变迁路径为：政社合一—乡政村治—多元善治。从模式变化背景可以发现，农村土地制度的安排和创新是中国乡村治理结构转型的“助推手”，这也为相关文献所证实。王文兵认为乡村土地流转加剧了阶层分化，进而导致乡村治理结构转型。曾妮通过实地调研发现，农村土地流转交易对乡村治理空间环境存在一定冲击。吴晓燕考察了土地产权制度变革史并解读土地产权与基层社会治理结构的关联。刘守英指出，“八十年代的农地改革重构了国家与集体、农民的关系，调整了乡村的政治结构，促进了乡村的转型与发展。”可见，农村土地制度改革与乡村治理结构的互动关系是紧密而复杂的，既要从历史的角度也要从现实的角度，剖析农村土地制度改革对乡村社会治理所产生的影响，为农村土地制度与乡村社会治理互促互进充实理论依据。

一、农地“三权分置”下的权利主体与权利主张的变化

（一）农地“三权分置”下的农地权利主体

1. 农地所有权主体

关于农地所有权的归属，我国现行《宪法》（第十条）、《物权法》（第五十九条）、《土地管理法》（第九条）都作了相关规定，但出现了集体、成员集体和农民集体等不同表达。考虑到我国农村土地制度的变迁过程，农村土地经历了私有化、合作化及集体化，特定的历史条件决定了农村土地归农民集体所有。这是历史的选择，也是现实的需要。“成员集体”和“农民集体”尽管在限定上有所不同，但“成员集体”和“农民集体”从本质上是相通的。从法理上讲，“成员集体”更加的专业和具体，不过就我国的政策法规来看，“农民集体”的表述比较常见，而“成员集体”往往存在不少争议，法律上亦并未进行具体说明，存在较大的解释空间。就“农民集体”而言，我国现行《物权法》第六十条和《土地管理法》第十一条都给出了村农民集体、村内农民集体、乡（镇）农民集体的分类。然而，到底是村农民集体还是乡（镇）农民集体，这主要取决于地块的权属边界是否清晰，指向明确则主体明晰;反之，就会出现“一权多主”的混乱现象，不利于土地利用和土地管理。

2. 农地承包权主体

随着人民公社体制的破产，我国农村多数实施了承包到户的家庭经营管理模式，所有权在集体，承包经营权在农户，这奠定了农户为承包权主体的历史地位，《农村土地承包法》的出台与实施更强化了农户承包经营权权利。新时代，为释放农村土地价值空间，中共中央、国务院提出《关于完善农村土地所有权承包经营权分置办法的意见》，指出要坚持家庭经营的基础性地位和农民的主体地位，严格保护农户承包权，进一步对农户承包权作出详细安排。农户为家庭承包经营权的主体，既是历史的选择也为各项法律所确认，如《民法总则》（2017年修订）第五十五条，《土地管理法》（2017年修正）第十五条，《农村土地承包法》（2018年修订）第十六条。

3. 农地经营权主体

农地经营权取得主体具有“原始性”和“继受性”，其可以为“土地承包者”，也可以是流转土地的“受让者”，其客体是农地经营权而非农地本身。农地“三权分置”体制下农地经营权存在两种状态：一是处在潜在流转状态，农户既是土地承包权主体，也是土地经营权主體;二是处在流转状态，农户依然是承包权主体，而不再是经营权主体。当农户依法以出租、入股或其他方式将土地经营权流转给其他经营者（个体农户、家庭农场主、集体经济组织或其他经营性组织）时，农地经营权主体内容变得多样化，此时，农地经营权主体包括集体内或集体外的经营性组织或个人。按照《农村土地承包法》第四十六条的规定“经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权。”也即，当土地经营权流转市场相当成熟时，就会出现集体内、集体外以及集体内外双向流动的多分支权利体系。依此类推，农地权利主体将成为多流向且复杂的社会关系网络。这对以后土地经营权制度和乡村社会的有效治理提出了更高要求。

（二）农地“三权分置”下的主体权利主张

1. 农民集体权利主张

农民集体所有权因集体成员的个人利益而生，是对集体成员作为弱势群体进行集体保护的社会保障。农民集体是由若干的农民个体组成的群体，其功能主要是将原子化的农民聚集于土地上，合理调配农户间的土地经营效益。为有效维护农民利益，农民集体主张所有权主体“虚体”实化，即农民集体需要有行使土地所有权的实际主体，便于落实农地管理权能和收益权能。建立起农村集体经济组织、村民自治组织或农民专业合作社等多层次代理主体的运行模式，是农民集体土地所有权主体权利实现的目标诉求和进路选择。农村集体经济组织、村民委员会或村民小组作为实际行使主体为各项法律法规及政策所确认，农民专业合作社是新时代发展现代农业过程中的新型权利主体，应参与到主体的权能运行中。基于此，相关法律法规应当明确各权利主体的权能范围，使其形成权能明细、责任清楚的多层次主体运行模式。

2. 农户的权利主张

农户是乡村中最基础的治理单元，也是最弱势的群体。农户只有将土地使用权利牢牢攥在自己的手里，心里才更踏实。在“三权分置”情形下，继续延长承包期限30年无疑是破冰之举，打破了“三权分置”陷入死水的状态。农民不再满足于自耕自种的现状，而是主张用活手中承包地的使用权，以求能在有限的土地上创造出更多的收益。农户权利的主张不仅体现在对利益的维护上，还体现在对权能自身的有效实现上。当农户有了稳定的承包期限，有了流转经营权的权限以后，农户主张要有保障权利行使协同外部环境，如国家政策的支持、完善的法律法规及相关的监管机制等，以保障农户的相关权益不受损。

3. 农地经营者的权利主张

随着农地“三权分置”制度的实施，新型农业经营主体依托政策背景不断壮大起来，乡村治理主体日渐多元化。如何响应各权利主体的主张诉求，是顺利推行“三权分置”改革，实现乡村治理现代化的关键。目前，农村大部分是以出租为主，股份合作为辅的形式将土地经营权流转给种田大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营者。据我国《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律可发现，有关土地经营权相关规定，具有单向性、不全面的特点，即更多地偏向于本集体组织内成员而忽略村外的权利主体。《农村土地承包法》第三十八条第五例“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”，就明显阻碍了各集体组织间的密切联系与互动。另外，“三权分置”改革的远景是实现农业适度规模经营，而《土地管理法》第十四条和《农村土地承包法》第二十八条都在一定程度上限制了农户调整承包地，破碎化的田块格局一时间难以改变，这与“三权分置”改革的初衷相冲突，不利于将分散的农地权利集中起来搞规模发展。

为搞活土地经营权，实现农业适度规模经营，国家还需维护新型农业经营主体的利益诉求：一是相关法律法规的制定要为新型农业经营主体敞开缺口，实现“地尽其用，物尽其才”，发挥新型农业经营主体天然优势;二是不断优化农村社会保障体系，尽量将新型农业经营主体因天灾减产造成的损失降低到最小;三是加强农资信息服务平台建设，使新型农业经营主体把握市场规律，增强风险意识;四是规范农户流转程序，减少与农民之间的权益纠纷，通过与农民集中商谈，达成成片流转与经营目标;五是科学界定土地经营权作为抵押物的价值内涵，化解新型农业经营者融资难困境。乡村的发展离不开新发展要素的注入，同时经营主体多元化也给乡村社会治理带来严峻挑战。

二、农地“三权分置”下的乡村主体与主体行为的变化

（一）农地“三权分置”下的乡村主体

乡村主体是活动在乡村场域范围内的人或组织，主要由土地而生发的利益机制使乡村主体间关联密切。“三权分置”下乡村主体主要包括：乡政府、村集体组织、农民及新型的经营者。乡级政府作为“上传下达”的行政机构，是联系县-农的关系桥梁，影响着农地“三权分置”的具体改革与政策落实。村集体对于“半熟人化”的乡村具有凝聚作用，给农民的生产生活提供物质和资源，满足农民的基本需求。农民是乡村社会一切活动的中心主体，“三权分置”的改革主要是围绕农民的增收致富而展开的。新型的经营者是土地制度改革的产物，经营权的放活，为家庭农场、农业专业合作社和农业规模经营企业等新型农业经营主体的发展提供了契机。因此，农地“三权分置”改革，使得乡村主体结构发生改变，由原先的内生走向外延，即新型经营主体地位更加显化。那么，因土地而关联在一起的乡村各主体在面对农村土地这块“蛋糕”时，可能存在着不同的行为指向和目标诉求。

（二）农地“三权分置”下的乡村主体行为

行为的诱因是利益，农地“三权分置”本质上是寻求利益平衡，引导乡村主体间的行为指向和行为互动。首先，坚持农村土地农民集体所有，农民集体是一个无明确指向的虚置主体，需要集体经济组织、村民自治组织、村民专业合作社等实际主体代表农民集体行使土地所有权。其次，稳定农户承包经营权，给兼业农民卸下心中的权利忧虑，使纯农户可以大胆地尝试新型农业模式，兼业农户可以安心进城工作。最后，放活经营权，是解放农村经营方式转变的关键，为新型农业经营主体创造良好的成长空间。在农地“三权分置”架构下，乡村各主体间形成互动密切的利益网络，即乡政府为创地方收入，提高自身政绩，需要落实农地制度改革。村集体组织受乡政府的制约，考虑农村的行政职能，需处理与农地“三权分置”改革相关村务，如承包地的确权到户、农地流转的利益纠纷及其他程序化问题。其中，集体经济组织充当着农地流转的代理人，使农村土地集体所有具有法律上的合理性。农户为了实现增收，对承包地实行规模扩大或流转行为。新型农业经营主体集资本、信息及技术等优势于一身，具有实施规模化专业化生产的可行能力和行为动机。

三、农地“三权分置”下的乡村社会与社会治理的变化

（一）农地“三权分置”下的乡村社会

农地“三权分置”下，乡村社会还是一个半熟人化的地缘社会，其特征主要表现在以下几个方面：一是更加开放自由化，传统的乡村社会是“不与外人通焉”，如今外人进村已成为常态，城乡间的融合与共存变得更为密切;二是更具现代化，“三权分置”改革在一定程度上解放了土地上的农民，加速了农民进城的步调，使农民能够接受现代文明的熏陶，从而将先进思想和技术带回乡村，城乡间的资金、资源、信息流动等更加密切，加速农业现代化发展进程;三是乡村社会主体的多元化，土地制度的改革激化了新型农业经营主体进入农村土地市场的需求，使其成为乡村社会的重要组成元素，给乡村社会治理增添了新的内容、提出了新的要求。

（二）农地“三权分置”下的社会治理

乡村治理指为实现乡村社会和谐发展，通过乡村社会自主管理的一种自治模式。农地“三权分置”下的乡村治理解决的是土地产权利益如何在乡村社会主体间的配置问题，其目的是实现乡村社会人与人、人与地的和谐发展，其治理的内容主要包括两方面：一是人与人的治理;二是人与地的治理。首先，人与人的治理，主要解决的是乡村社会各主体间利益的协调问题。“三权分置”格局下，农民是治理的核心主体，乡政府是治理的引导主体，村集体组织是治理的施行主体，新型的农业经营者是治理的新兴力量，“三权分置”实现了乡村社会各大主体協同共存的发展。其次，人与地的治理，随着乡村社会内部结构的演变，“荒凉村”的现象十分普遍，出现了“地无人种，人无地种”的矛盾局面，农地“三权分置”的实施破解了这一难题。“放活经营权”一方面让更多的想种田的专家、小能手有地种，另一方面也再生了农村土地的经济价值，使农村更多的荒地得到开垦利用。“三权分置”下的乡村治理在内容和结构上有了深刻的变化，分析其内在的影响机理，是乡村治理结构完善的内在要求，也对乡村振兴具有重要的现实意义。

四、农地“三权分置”对乡村治理结构的影响机制与改进路径

（一）农地“三权分置”下乡村治理结构的影响机制

农地产权配置影响着乡村社会主体的行为活动，直接或间接的影响着乡村治理空间环境，进而对乡村治理结构产生冲击与影响，其影响机制大致包括治理主体的多样化、治理资源的整合并组、治理公共服务的现代化、治理结构的优化提升等方面。

1. 乡村治理主体的多样化。“经营权的放活”为集体外的经营主体打开了制度闸门，活跃了农村土地流转市场。乡村治理主体元素不再局限于本村域范围内的农户主体，还包括一些新元素（村外农户或企业主体）。如何明确农村集体、农户、新型经营者等各主体间在新形势下的利益关系，融合新老治理主体的多样发展，是农地“三权分置”机制下乡村健康发展的关键。对来自不同治理范围的主体，应采取灵活多样的治理方式，突破乡村治理结构性障碍。

2. 乡村治理资源的整合并组。乡村治理资源主要包括人才、土地、资金、技术和信息等资源。产权的优化配置，农地流转市场的有效运转，使得种田能手或工商企业将资金、技术和信息等资源有效的整合在一起，集中发力于农地上，实现农业适度规模经营。外来的经营人才恰好弥补了外出务工青壮年劳动力的流失。同时，外来的要素增强了村内外的农产品交易往来，为乡村经济的发展输入新的“血液”，给乡村治理创设新的发展空间，对乡村治理提出更高的要求。

3. 乡村治理公共服务的现代化。新时代，乡村治理与农村经济相关性日益明显。农地“三权分置”是实现美丽乡村建设的基础环节。新发展要素的融入，不断催生农业服务平台（如农资、农技等服务平台）以及农产品统一销售平台等类似的农村服务站点的落地。乡村经济发展的新局面，给农村经济社会事务管理赋予了新的内容。创新优化乡镇、行政村和社区一体化的农村公共服务中心网络是适应新变化的治理路径选择，使之朝着乡村治理与乡村经济良性互动的方向发展。

4. 乡村治理结构的优化提升。农地“三权分置”下，随着乡村社会经济结构的深刻变化，乡村治理结构为适应新变化下乡村社会经济发展，在内容、组织结构和人才引进方面不断探索优化，摸索最佳治理模式。乡村治理结构的优化，需要发挥多主体的共同努力，集聚多主体的各类资源，达成互利共赢、内部和谐、力量均衡的乡村治理新结构。在此过程中，要注重加强党的农村组织建设，凝聚党组织的全部力量、夯实基层治理的政治基础。同时，要吸纳农村村民代表、新乡贤、企业经营者等智力与创新，完善乡村治理结构的制度设计，提升乡村治理的整体成效。

（二）农地“三权分置”下乡村治理结构的改进路径

如何改进乡村治理结构，是实现乡村振兴、建设美丽乡村的必要之举。

1. 精进乡村治理的人才结构。将乡村治理主体按照功能差异划分为经营型、技能型、公益型及治理型四个不同的类别，各类别主体都要具备相关的职业技能和知识素养。其中，经营型要善于农业生产，技能型要有为产业提供技术支撑的能力，公益型要为乡村社会提供公共服务的便捷，治理型尤其要对我国土地制度及其他相关法律有较高的认知和理解，才能更好地解决土地“三权分置”下突出的三农问题。各个类别都各司其职，协同参与农地“三权分置”下乡村社会、政治、经济及文化等各方面治理，以寻求“多元善治”的最佳路径。

2. 引入新型的乡村自治形式。河南邓州农村创造的“四议两公开”是取得创新突破的乡村治理实践形式。“四议”是民主提议、两委商议、党会审议、村民决议;“两公开”即决议公开、结果公开;“四议两公开”的基本思想是基层自治组织在党的科学领导下，广泛尊重民意，对事关农民利益的村级大事进行科学、民主决策。新的乡村自治形式对于现今新旧“三农”问题并生的乡村治理有重要的借鉴意义。特别是，农村土地制度变迁使得乡村治理的内容更为复杂、多变，“四议两公开”如何在农地“三权分置”体制下发挥极大功效，需打破“行政化”的乡村治理结构格局。

3. 塑造良好的乡村治理空间结构。为有效管理和治理乡村社会、经济、文化相关的事务，建立或塑造良好的乡村治理空间结构。一是中央与地方“沟通”要畅通。中央同地方要始终保持密切联系，做到资源畅通、惠民政策畅通以及话语畅通，实现“农民有话讲，国家能够听”的良好发展态势;二是发挥基层政府的公共服务职能。县政府要支持乡政府对乡村基础设施的投入，并为农村土地制度的实施提供制度化服务，保障农地“三权分置”的顺利推动。三是农民参与机制需完善。新型的农民接受了新时代中国特色社会主义的影响，思想政治觉悟更高，参与到乡村治理行动中，成为维护农民权益的需要，也是建设美丽乡村的需要。当前，农民的参与意愿不强烈，事不关己高高挂起的心态仍然存在，如何利用好广大农民群众的民意资源，是基层治理做好民主决策的关键。四是村民自治机制要落实。村务和政务要严格地区分开来，明确乡政府和村民小组或村民委员会是指导与被指导，而非领导与被领导的关系。村级公共财产要实现基本独立，强化集体的财产收益功能，有利于村委放手处理村民事务，有效缓和乡-村之间的胁迫行为。

五、主要结论

第一，农地产权制度变革以重新配置乡村社会资源为手段，以权利主体的行为逻辑为导向，以解决农村“三农”问题为目标，深刻地影响乡村治理场域的变化。农地“三权分置”下，乡村社会更加趋于现代化，主要体现为农业适度规模化、农民市民化、乡村对外开放化、农地交易市场化等方面。

第二，农村土地制度改革，助推乡村社会主体的变化和诉求改变。乡村社会的新内容、新问题倒逼出乡村治理结构的优化与完善，寻求“多元善治”、精进治理人才結构、强化村民自治能力、优化自治方式、改善基层服务、打造良好的治理空间结构成为乡村治理结构转型的内在要求。

第三，农地“三权分置”的制度改革，重塑了乡村地域的社会主体及权利结构，进而影响乡村社会的发展方向和有效治理的方式转型。长远的制度安排，要服务于优化的乡村治理结构、推动土地制度改革等方面的要求，利于实现农村土地制度变革与乡村治理结构现代化的协同发展。

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