素质是立身之基，技能是立业之本。当今世界，综合国力竞争日趋激烈，全球新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，人才日益成为综合国力竞争的决胜因素。《新时期产业工人队伍建设改革方案》（以下简称《改革方案》）提出，构建产业工人技能形成体系，着力提升产业工人的素质能力，造就一支有理想守信念、懂技术会创新、敢担当讲奉献的宏大的产业工人队伍。这是中央文件第一次使用“技能形成体系”概念，用来改革完善职业教育和职业培训等相关制度体系，重新建构有利于产业工人技能素质提升的体制环境，是《改革方案》的一个理论创新和制度创新，体现了党和国家对推进产业工人队伍建设改革的重视和决心。

一、“技能形成体系”内涵丰富

技能形成体系是源自演化经济学的一个学术概念，是指国家协调社会各部门、各相关主体的利益关系，以达成社会合作的方式培育社会经济发展所需技能的系统性制度安排。理想的技能形成体系是一个作用机理复杂的制度系统，内容包括责任分担的技能投资制度、标准化与可转移的技能供应制度、科学公正的技能评价和资格认证制度、公平可信的技能使用制度（包含薪酬体系、集体协商、学徒制等）以及多方支持的社会合作制度等。

一个国家的技能形成过程非常复杂。单个劳动者获得技能、提高技能和使用技能或许是单纯的个体行为，一大批劳动者获得技能、提高技能和使用技能则是集体意义上的社会行为，是一组微妙的经济利益关系，需要国家在政府部门、教育与培训系统、企业（资本）以及劳动力等相关主体之间进行协调和平衡。多方主体在利益博弈过程中相互影响，从而生成一种有利于技能传递和形成的体制环境。

经过长期演化，德国技能形成体系被公认为是工业化国家的成功范式，具有两个关键特征：工业技能资格由国家统一认证和企业培训由工会全程监管。作为德国技能供应制度的标志，“双元制”学徒工培养模式卓有成效：一是企业是职业教育和培训的主体，普遍通过厂办技校、设立学徒工实训车间的厂内培训方式，产教融合、工学一体；二是培养成本由企业和学徒工双方共同分担，政府通过设立公立技校和促进义务职业教育方式补贴部分成本，雇主协会和工会通过行业集体协商签订合同，保障学徒工收入待遇，保护企业投资培训积极性；三是联邦职业委员会、雇主协会、工会、政府代表联合进行技能考核评价和技能资格认证。德国通过企业雇主、工会和政府等多方协商达成社会性合作，成功化解了企业不愿提供培训只想挖人搭便车的市场失灵问题 (集体行动困境)，解决了高速工业化过程中的技工荒难题，支撑德国成为世界工业强国。

产业工人队伍建设是实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、制造强国战略的重要支撑和基础保障。构建产业工人技能形成体系，就是要通过改革和完善相关制度，有效干预技能形成过程，协调平衡各方利益，形成有利于提高产业工人队伍技能水平的体制环境，建立完善面向产业工人的职业教育和职业培训制度体系，推动高素质产业工人队伍建设，为实施制造强国战略提供技能支撑和人才保障。主要包括完善现代职业教育制度，改革职业技能培训制度，统筹发展职业学校教育和职业培训，改进产业工人技能评价方式，打造更多高技能人才，促进农民工融入城市、稳定就业。

二、完善现代职业教育制度

技能形成始于职业教育。工艺非学不兴，学非工艺不显。在《改革方案》中，职业教育是指劳动者入职前的各层次各类型职业院校（含技工院校）提供的技能教育，或是指未来产业工人的培养。发展现代职业教育是构建产业工人技能形成体系的基础，对于发挥我国人力和人才资源巨大优势、推进产业工人队伍建设、振兴实体经济、提升综合国力具有重要意义。

（一）党中央、国务院高度重视职业教育改革发展

我国的职业教育体系从新中国成立之初就开始构建，经历短暂发展之后又遭受了“文革”破坏。改革开放以后，中等职业教育得到恢复和发展，高等职业教育体系开始构建。20世纪80年代到90年代末是我国职业教育发展的黄金时期，中等职业教育规模取得了突飞猛进的扩展。但是，随后职业教育一度出现了较大滑坡。主要原因是高等教育从精英教育走向大众教育，高校大规模扩招，中职生源被分流导致中职招生规模大幅度下降，办学条件和教育质量也大不如前。2002年后，职业教育恢复发展。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视职业教育改革发展工作。党的十八大报告提出，要“加快发展现代职业教育”；党的十八届三中全会进一步强调，要加快现代职业教育体系建设。2014年，国务院召开了新世纪以来第三次全国职业教育工作会议，印发了《关于加快发展现代职业教育的决定》，对推进职业教育现代化作出专门部署。习近平总书记指出，职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是广大青年打开通往成功成才大门的重要途径，肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责，必须高度重视。要树立正确人才观，培育和践行社会主义核心价值观，着力提高人才培养质量，弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚，营造人人皆可成才、人人尽展其才的良好环境，努力培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才。

国务院把职业教育作为教育投入的重点倾斜领域，近年来投入力度之大前所未有。2015年全国职业教育财政性经费达2950亿元，比2010年增加1490亿元，增长102.1%，年均增长15.1%。“十二五”以来，国家实施了示范性中等和高等职业学校建设、职业院校教师素质提高计划、实训基地建设、中职基础能力建设、高职提升专业服务产业能力建设、现代职业教育质量提升计划等重大工程，中央财政投入超过800亿元，打造了一批骨干学校、专业和师资。

（二）职业教育改革发展成效和存在的主要问题

改革开放以来，我国职业教育改革发展取得了巨大成就，中高等职业教育快速发展，职业院校基础能力显著提高，产教结合、校企合作不断深入，行业企业参与不断加强，中高职衔接呈现良好势头，建成了世界上规模最大的职业教育体系，基本具备了大规模培养高素质劳动者的能力。目前，全国共有1.25万所职业学校，年招生总规模近950万人，在校生2700多万人，非学历教育注册学生5287万人。

但是，必须清醒地看到，我国职业教育仍然存在着社会吸引力不强、发展理念相对落后、行业企业参与不足、人才培养模式相对陈旧、基础能力相对薄弱、层次结构不合理、基本制度不健全、国际化程度不高等诸多问题，集中体现在职业教育体系不适应加快转变经济发展方式的要求上，职业教育仍是教育领域的一块短板，现代职业教育制度亟待完善。

人力资源是经济社会发展的第一要素，经济社会越发展，越需要高质量的职业教育。在全面建成小康社会、实现党确定的第一个百年奋斗目标的决胜阶段，加快发展现代职业教育比以往任何时刻都更重要，构建现代职业教育体系也面临着新的形势和更高的要求。

（三）构建现代职业教育体系是一项系统工程

发展现代职业教育，涉及理念转变、制度创新、体系构建、政策配套等方方面面，是一项系统工程。为此，《改革方案》提出了一系列改革措施。

一是重申办学方向。职业教育必须坚持面向市场、服务发展、促进就业的办学方向，把职业教育放在促进经济转型升级和充分就业的战略格局中去谋篇布局，主动对接和服务于动能转换、产业升级、创新创业等需要，纠正一些地方和学校偏离就业导向、过度热衷职业学校升格的倾向，一些用人单位一味以学历为门槛歧视职业学校毕业生的行为。

二是优化职业教育结构。要加强职业教育、继续教育、普通教育的有机衔接，形成定位清晰、科学合理的职业教育层次结构，解决普通高等教育扩招挤压职业院校生源问题，改变职业教育仍是教育领域的短板局面。

三是坚持产教融合，创新职业教育模式。重点深化教育链和产业链的有机融合，以服务《中国制造2025》为核心，实施好《制造业人才发展规划指南》，创新各层次各类型职业教育模式，提升面向先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业等领域的技能人才培养能力。

四是坚持工学结合、知行合一，改革教学方式。紧跟产业变革和市场需求优化专业设置、健全教学标准、更新课程内容，专业设置与产业需求对接，课程内容与职业标准对接，教学过程与生产过程对接，增加“双师型”教师总量，实行现代学徒制，提高职业教育质量。

五是健全企业参与制度。通过制定校企合作促进办法，健全企业参与校企合作的成本补偿等政策，引导社会各界积极支持和参与职业教育。探索行业企业办学、集团化办学、行业与学校对话协作等灵活多样的职业教育办学模式，解决职业院校基础能力仍然薄弱的问题。

三、改革职业技能培训制度

“技能是全球通用货币”。职业技能培训通常是按照国家职业分类和职业技能标准进行的规范性培训，目的是提高其就业能力、操作能力、创新能力、职业转换能力和职业素养。职业技能培训主要包括上岗就业技能培训、转岗就业技能培训（再就业培训）、学徒制培训、岗位技能提升培训、创业能力培训和职业生涯终身培训。

改革职业技能培训制度，加强职业技能培训工作，是构建产业工人技能形成体系的关键环节。宏观上说，加强职业技能培训是解决就业总量矛盾和结构性矛盾，扩大就业规模、提高就业质量的重要措施；是促进产业结构调整，加快经济发展方式转变，实施制造强国战略、创新驱动发展战略的必然要求。微观上说，加强职业技能培训是产业工人提高技能水平、就业创业能力和职业生涯发展能力的主要途径，是企业提高自主创新能力和核心竞争力的必由之路。

（一）党中央、国务院始终高度重视职业培训

改革开放以来，党中央、国务院始终高度重视职业培训工作。1978年12月召开的全国技工培训工作会议提出，“整顿、充实、提高”现有技工学校，有计划地发展新的技工学校，开展在职职工技术培训。1981年，党中央、国务院制定的《关于加强职工教育工作的决定》指出，“今后要在经济上实行进一步的调整，加强职工教育是实现调整措施的重要内容之一，一定要结合调整的逐步进行，有计划地实行全员培训，建立比较正规的职工教育制度”。2006年，党中央、国务院出台《关于进一步加强高技能人才工作的意见》，鼓励企业推行企业培训师制度和名师带徒制度，建立技师研修制度。2010年10月，国务院颁布实施《关于加强职业培训促进就业的意见》，详细部署开展职业培训与公共就业服务的政策措施。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在全局的高度，围绕实施科教兴国、人才强国、制造强国、创新驱动发展战略，把加强技能人才队伍建设作为一项战略任务，高度重视、扎实推进。2013年4月28日，习近平总书记在与全国劳模代表座谈时强调：“工业强国都是技师技工的大国，我们要有很强的技术工人队伍。”2014年5月22日，习近平总书记在上海听取来华外国高层次专家发言时指出，“作为个制造业大国，我们的人才基础应该是技工”。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“构建劳动者终身职业培训体系”，建立健全覆盖城乡全体劳动者，贯穿劳动者从学习到工作的各个阶段，适应劳动者多样化、差异化需求的职业培训体系。

（二）职业培训发展成效和存在的主要问题

目前，我国已基本建立了主要由职业学校（含技工院校）、就业训练中心、公共实训基地、企业岗位技能培训、社会培训机构等构成的职业技能培训体系，基本具备了大规模培训产业工人的能力，全国享受政府补贴性职业培训近年来年均近2000万人次。在全社会努力下，技术工人队伍规模日益壮大。截至2015年年底，全国技术工人（技能劳动者）达1.65亿人，比2004年提高了89%。

但是，职业培训工作还存在许多问题。从体制机制看，技术工人培养投入总体不足，培养培训机构能力建设滞后，企业还没有承担起职业培训的主体责任；从社会氛围看，重学历、轻技能的观念还没有从根本上得到扭转，企业职工和青年学生学习技能的愿望明显偏低。

（三）职业培训面临的新形势新要求

改革开放以来，我国在已有工业基础之上，利用丰富的劳动力资源发展制造业，成为“世界工厂”。我国制造业占全球份额已经超过20%，在2014年超越美国成为世界第一制造大国。但“中国制造”始终处于产业链中低端，自主创新能力不强，产品附加值不高，绝大部分产业的国际竞争力偏弱。随着我国资源环境约束的加强和“刘易斯拐点”的到来（劳动年龄人口占总人口的比例呈现转折性下降趋势），廉价劳动力优势正在逐渐丧失，如何再造制造业的竞争优势成为一个重大的战略问题。

而国际金融危机之后，西方工业大国纷纷实施“再工业化”或“制造业回归”战略，以保持在高端制造业领域的优势地位，把技术工人培养作为重振制造业、助推新兴产业发展的重要手段，提升到国家战略层面。美国率先利用社区学院在制造业领域对200万技术工人开展技能培训，以支撑“美国制造”战略。加拿大制定《就业增长和长期繁荣》的预算案，计划为每位受训者提供1.5万加元的资金，解决劳动力短缺、劳动力所具备技能与企业需求不匹配的问题。英国实施“国家技能战略”，提出要通过加强培训使英国具有世界级的技能水平。澳大利亚发布了“未来劳动力开发战略”，提出满足劳动者的技能需求，从整体上提高劳动生产率水平。

面对我国经济发展进入新常态，全球新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起的新形势，以习近平同志为核心的党中央果断决策，实施创新驱动发展战略和制造强国战略。因此，必须从全局和战略的高度，充分认识改革职业技能培训制度的重要性和迫切性，通过大规模开展面向产业工人的职业培训，加快培养一支数量充足、素质优良、结构合理、技艺精湛的技术工人队伍，为实施创新驱动发展战略、制造强国战略提供技能支撑和人才保障。

（四）职业技能培训制度的改革重点

一是推进职业技能培训市场化、社会化、多元化改革。统筹发挥好政府和市场的作用，建立各类培训主体平等竞争、产业工人自主参加、政府购买服务的技能培训机制，充分利用高等职业院校和高级技工学校、技师学院的培训基地，大力发展民办职业教育和培训，充分发挥各类社会团体的作用。

二是强化和落实企业培养产业工人的主体责任。引导企业结合生产经营和技术创新需要，制定本单位技术工人培养规划和培训制度，广泛开展技能竞赛、岗位练兵、师徒帮教活动，调动广大产业工人学技术、比技能、练本领的积极性。

三是加强技能培训基础能力建设。依托企业、职业院校和技工院校建立现代化产业人才培养培训基地（中心），形成以企业为主体、职业院校为基础、学校教育与企业培养紧密联系、政府推动与社会支持相互结合的职业技能培训体系，改进技能提升培训方式，提高培训层次和培训质量。

四是推行国家基本职业培训包制度，构建助力产业工人学习的公共服务机制。