养殖用海管理问题与对策研究

2020-09-10鄂俊岳奇

海洋开发与管理 2020年1期

鄂俊岳奇

摘要：我国是世界最大的养殖用海国家，养殖用海不但影响人民自身利益和社会的和谐稳定，并且也关系到沿海地区的经济发展。当前，我国养殖用海在自然资源统一管理和生态文明建设的新形势下存在规划繁杂重叠、环境污染、产权制度不完善等问题。文章将从养殖用海历年确权及注销面积和当前养殖用海管理现状出发，阐述我国当前养殖用海面临的问题，找出养殖用海空间保障不足的原因，并依据我国当前养殖用海管理所处的形势，提出了划定养殖用海基准线、编制“多规合一”下的养殖用海专项规划、施行养殖用海用途管制和整治修复、加强养殖用海监督管理等建议，解决当前养殖用海问题。

关键词：养殖用海;产业转型;多规合一;生态建设;养殖空间重塑

中图分类号：F326.4;P7 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2020）01-0015-06

Abstract：China is the largest aquaculture country in the world.Aquaculture is not only related to the economic interests of people and the stability of society，but also affects the economic development of coastal areas.At present，under the new situation of the centralized management of natural resources and the construction of ecological civilization，there are many problems such as complicated and overlapping planning，environmental pollution and imperfect property rights system.Based on the confirmation and cancellation area of aquaculture sea over the years and the current management status of aquaculture sea，this paper explained the current problems of aquaculture sea in China，found out the reasons of lack of aquaculture space.According to the current situation of the management status of aquaculture sea in China，some suggestions to solve the current problems of aquaculture sea were put forward in the paper，such as delimiting the aquaculture reference lines，formulating the special marine planning for aquaculture under the “multi plan integration”，implementing marine use control and remediation for aquaculture and strengthening supervision and management of aquaculture sea.

Key words：Aquaculture sea，Industrial transformation，Multiple plan integration，Ecological construction，Reshaping of aquaculture space

1 養殖用海现状

1.1 历史数据

我国海洋养殖业的长期发展证明，充足的养殖用海空间对我国经济社会发展和海水养殖业发展都具有重要保障作用。但近年来由于各种原因，养殖用海空间的存量问题也日渐凸显。本研究通过对我国2002—2015年海域使用统计公报数据的分析，可以发现，渔业用海注销面积虽总体处于平稳状态，但在近几年有急速上涨的趋势[1]，总的来说，近年来我国养殖用海确权面积总体呈现下降趋势（图1和图2）。与此同时，我国既是海水养殖大国，也是海产品消费大国。随着人民生活水平的提高，海产品的需求量也随之增加[2]，养殖用海对满足人民基本生活的需求有着重要的作用，养殖用海空间的压缩已经逐渐成为制约我国经济和社会发展的绊脚石。

1.2 养殖用海管理现状

1.2.1 养殖用海的物权法律规定

1986年，我国施行渔业法对渔业养殖活动进行管理，国内的渔业和水产养殖业活动基本参照渔业法进行。依据渔业法的相关条例，国家对所拥有的水域进行整体规划，因地制宜，确定适宜进行水产养殖的滩涂和水域来进行渔业养殖。单位或个人需提前向地方政府申请核发养殖证，以获得在国家规划的公共养殖水域和滩涂地区进行水产养殖的许可。

我国自2002年起开始施行《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）。《海域法》规定：在《海域法》实施前，由地方政府所确定的，农村集体经济组织或村民委员会经营、管理的符合海洋功能区划的养殖用海海域使用权仍归其所有，并可由组织内的成员承包。同时，《海域法》限定了养殖用海使用权年限最高为15年，并且单位或个人在使用规定海域进行水产养殖期间需按规定缴纳一定的海域使用金。《海域法》的颁布使得海域由原本的集体所有变为国家所有，国家有对海域进行统一管理、规划的权利，当前的养殖用海活动也都统一按照《海域法》确权发海域证进行管理。

1.2.2 海洋功能区划制度

2002年，我国确立了海洋功能区划制度，划定了渔业养殖区，养殖用海空间得到基本保障。2012年，我国施行《全国海洋功能区划（2011—2020年）》，划定了海洋功能区，提出了养殖用海保有量，即确定我国未来某时某地养殖用海产量和开发利用的养殖用海面积的数量，促进了各类海洋产业的持续协调发展，维护了沿海地区的社会稳定。养殖用海保有量是我国在一段时间内定量化的面积指标，它基本保证了养殖用海的需求，协调了不同用海产业之间在环境保护和资源开发中的关系，维持了良好的用海秩序。养殖用海保有量的提出对于提高海洋资源的利用效率、增加沿海地区人民收入和促进海洋经济的可持续发展都具有重要意义。

1.2.3 百县示范

自《海域法》颁布以来，我国加强并全面实施《海域法》，做到法制与实践并行。2004年，我国在全方位调研和养殖用海示范点建设与管理经验的基础上，开展“百县示范活动”，规定由县级统一编制养殖用海规划。“百县示范活动”在全面加强和规范养殖用海管理的基礎之上，总结地方规划与管理的经验和教训，创新现有的养殖用海条例中不符合当前养殖用海发展的部分，积极发挥地方政府在养殖用海管理上的作用，着重加强地方养殖用海的管理能力。百县示范活动极大地促进了养殖用海的发展，2005—2008年期间，我国养殖用海确权面积和发证数量达到了高峰[3]。

1.2.4 海域有偿使用制度

根据我国2006年制定的海域使用金征收标准，各地各自制定养殖用海使用金征收标准并且可依法减免在养殖用海上损失超60%的单位的海域使用金。国家海洋局于2018年发布的《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》中指出，海域使用金是在使用海域或无居民海岛时需按相关法律规定应缴纳的费用。我国应加强对于单位和个人在缴纳海域使用金上的管理，对于拖欠海域使用金的，进行警告并规定其在规定期限内补缴。对于超过规定期限并故意不缴纳的，按照法律规定立即停止其对相关海域的使用，并禁止其在补齐一切费用之前参加任何有关海域和无居民海岛使用权的出让活动。

2 养殖用海管理的问题

2.1 规划繁杂重叠

我国当前涉海规划较多，既有海洋主体功能区规划、海洋生态红线规划、海岸带综合保护与规划、沿海战略规划、海岸带区域的土地利用规划、城市规划、滨海开发规划等，还有港航、渔业、旅游等行业发展规划。涉海规划种类繁多、衔接不够、执行不严，甚至彼此间相互冲突 [4]。

养殖用海保有量的设定和“百县示范活动”的开展虽然在一段时间内减缓养殖用海空间的缩小，但并没有从根本上解决繁杂的规划所带来的养殖用海问题。同时，我国自2006年以后也再没针对养殖用海颁布过专门的管理文件，管理上整体论政、简化报批等没有操作细则，相关政策难以落地，养殖用海空间保障不足。

2.2 环境污染

自1991年以来，我国海水养殖业的产量一直位于世界前列，当前的年均产量约占世界总产量的60%。海水养殖业在推动沿海经济发展和改善人民生活条件的同时，也带来了生态环境问题。由于我国早期的养殖用海缺乏系统化和科学化的管理，滩涂湿地被随意滥用。早期的养殖业者在专业知识方面也有所欠缺，使得大量化学药物被使用，污染了原有的养殖环境，破坏了近海生态平衡。

同时，随着沿海社会的快速发展，近岸海域人类活动日渐频繁，大量的陆源污染物被排入海中，海洋环境污染问题日益严重。海洋的生命活力也在人类的资源开发和滨海工程建设中不断减少[5]。养殖用海空间因水产养殖业的大量兴起和近岸海域的人类活动所带来的环境污染而被压缩。

2.3 产权制度不完善

我国当前的养殖用海主要还是以近海养殖为主，因此沿海滩涂在养殖用海中有着极为重要的作用。位于海陆交界处的沿海滩涂在为社会发展产生经济效益的同时，也有着维持近海生态平衡的作用，但其在管理制度和法律政策上都存在问题。就沿海滩涂的性质而言，滩涂的一部分作为海域管理，而另一部分作为土地管理，其中存在交叉区域和空白地带。同时，我国也并没有出台一部专门的沿海滩涂管理的法律法规，只能依据海洋环境和资源保护相关的法律法规以及各地的政策对当前沿海滩涂进行管理[6]。因此，沿海滩涂在规划使用和保护方面是存在缺陷的，部分滩涂区域被养殖用海过度开发和占用。

虽然养殖用海使用权在《海域法》中规定最高为15年，但目前多地对养殖用海发证是一年一发，存在养殖到期难以续约等问题，养殖用海权证期限得不到相应的保障，无法形成相对固定的养殖用海区域，湿地、滩涂等适用于养殖的区域与其他用海冲突不断，养殖空间不明晰[7]。

3 养殖用海管理面临的形势

3.1 多规合一、统一自然资源管理下的养殖空间重塑

党的十八大以来，我国进一步强调了国土空间规划的“多规合一”和用途管制。2013年，中央城镇化会议力求探索城市建设、国土资源规划和社会发展的多规合一，寻求一条外部功能全面、内部协调互补的规划发展之路。2014年，《关于开展市、县“多元整合”试点工作的通知》在基于我国住房和城乡建设总体规划管理水平较低的现状前提下，提出实现“一个城市，一个规划，一个蓝图”的新目标。党的十九大以来，我国组建自然资源部，统一管理我国自然资源资产，并基于当下“多规合一”的要求，行使国土空间用途管制和生态保护修复职责。同时，我国还逐步完善对自然资源开发和保护的监管体系，推进海洋系统化治理体系的构建，以解决我国海域在先前规划体系下的空间规划重叠和指标体系内容交叉、互不衔接等问题[8]。因此，重塑养殖用海空间在“多规合一”和自然资源统一管理的新形势下显得更具可行性和必要性。

在“多规合一”和自然资源统一管理下，重塑养殖用海空间的总体要求是落实生态文明，做到尊重自然、顺从自然、保护自然。同时，重塑养殖用海空间也要统一管理体系，减少各部门间职能的交叉重复，以避免各类规划体系间出现冲突，达到国土空间在“多规合一”的要求下实现统一管理的目标[9]。

3.2 生态文明建设下的养殖用海

我国当前正处于资源约束趋紧、环境污染严重和生态系统退化的严峻形势。党的十八大以来，我国在持续推进经济发展的同时，加强了对生态文明的建设。近年来，生态文明建设有了新的理论和实践创新，生态体制改革在新的发展阶段有了更高要求。人与自然和谐共生作为我国新时期进行现代化建设的本质要求，深刻地改变着人类生产与生活方式，形成了以节约优先、保护优先、自然恢复为主的开发与保护自然的理念，并逐步解决当前生态文明建设所存在的问题[11]。生态文明建设已经成为当今经济社会发展的潮流与趋势。

然而，海水养殖既为社会发展带来了巨大的经济效益，也对自然环境产生了难以消除的负面影响。养殖过程中所使用的过量饲料和药物污染了养殖海域的环境，造成了水质的富营养化，使原本的养殖空间变得不适宜养殖，养殖空间减少。因此，合理规划养殖用海，做到生态化养殖是解决当前养殖用海问题以及顺应新的时代趋势所必须采取的措施。基于生态文明建设的要求，从海洋经济可持续发展角度来看，规划养殖用海应摒弃工业文明时期片面追求经济发展的思维，从生态的角度重新审视海洋产业的发展。以海洋生态保护和可持续发展观念为出发点，调整和优化养殖用海产业，减少养殖用海所可能带来的负面效应，实现人与自然的和谐统一[11]。

3.3 养殖产业转型升级

改革开放以来，我国海水养殖产业随着科学技术的发展、优惠政策的普及和市场需求的扩大高速发展。但高速发展的养殖业带来了许多问题，相比于发达国家，我国虽是养殖大国，但单一的产业模式和较低的产业可持续性都使得我国难以成为养殖强国。同时，我国大多数养殖业者并未受过系统化、科学化的培训，仍保留着传统农业思维，进行着经验式的海水养殖，以致当前的海水养殖业工业化程度较低，资源利用和转化效率低，产业垃圾处理不当，环境和资源为此承受了发展带来的消极作用。由此形成了“大力发展养殖业-资源浪费与环境污染-养殖海域减少-养殖业发展缓慢”的恶性循环。养殖产业需要在新的大环境与新的理念下完成其转型和升级[12]。

我们要形成科学的养殖产业，加快转变当前中国养殖用海业的经济增长方式，彻底改变传统观念，将新发展理念融入养殖用海，发展绿色循环经济，使养殖用海走上工业化管理道路，以解决当前养殖用海所存在的问题。

4 管理对策

4.1 划定养殖用海基准线

为保证充足的养殖用海空间，减少并避免其被挤压和占用，建议划定养殖用海基准线，建立合理的养殖用海管理制度，促进养殖用海空间规划的合理性和资源的可持续性[13]。

划定养殖用海基准线可以借鉴我国较为成熟的农田开发和利用的相关理论，构建“基本养殖区”。《基本农田保护条例》指出，基本农田是在我国国土规划的总体要求下，按照社会发展的一定时期人口增长和经济发展对农产品的需求所确定的，由此，我们可以定义“基本养殖区”的概念，是指在相关法律规定下，根据我国社会发展一定时期人口增长和经济发展对海产品的需求所确定的不得占用的养殖海域[14]。

“基本养殖区”的划定要在不影响优质养殖资源安全和合理协调养殖区内生产活动的前提之下，让有限的养殖用海资源发挥最大的利用效率。因此，“基本养殖区”的划定要符合以下原则：一要有选择性地划定，要在充分调研具体海域的海洋资源、地理位置、环境现状、养殖适宜性以及沿海经济发展需求的基础上，因地制宜地选择适当海域，划定为基本养殖区;二要合法地划定，要依据政府的政策指令和规划以及相关的法律规定为指导，明确当前的规划现状，在不挤占已有的养殖海域的同时，对基本养殖区进行划定;三要尽可能遵循成本最小，充分考虑基本养殖区划定和保护过程中所花费的人、财、物等费用;四要考虑综合效益，要在生态文明建设体系下，考虑养殖区的经济效益，做到发展经济和保护生态并举，促进基本养殖用海区的可持续发展[15]。

4.2 编制“多规合一”下的养殖用海专项规划

为改变当前养殖用海规划现状，解决规划种类繁多、衔接不够等问题，保障养殖用海空间和促进沿海经济发展，建议编制“多规合一”下的养殖用海专项规划。

“多规合一”是我国社会发展进步的必经之路，重点是创建以主体功能区划为主，其他各类功能区划为辅的总的规划体系。它既不是创造一套全新的规划体系，也不是对原有规划的简单拼接，而是保留原有规划的精华，去其糟粕，并在此基础上进行创新[16]。编制“多规合一”下的养殖用海专项规划，一方面是要对养殖用海空间规划体系进行重构，解决体系内部存在的管理职责重叠、冲突等问题，形成一个主次有序、层次清晰、功能明确的规划体系，进而优化资源配置，统一资源管理;另一方面要对现有各级、各类养殖用海规划的经验和教训进行深入分析，提取各个规划取得成功经验的共同之处，摒弃造成规划间冲突的糟粕点，梳理好规划体系间的关系，区分中央和地方事权，做到规划的全国统一标准、横向分类衔接清晰、纵向分级层次合理。

4.3 施行养殖用海用途管制和整治修复

为使养殖用海符合生态文明标准并使海域充分发挥其效用，建议对其施行用途管制和整治修复。用途管制是指根据管辖海域不同区域的特性和用途，将其在空间上划分为不同区域，针对各部分不同功能对其實行专项管控。整治修复以恢复生态功能为目标，加大生态修复力度。

对养殖用海用途管制应该做到：一是在用海审批时，确保项目用海符合规划所确定的功能用途和生态文明理念;二是海洋管理部门要依据养殖用海规划，逐步完善功能区的相关制度建设，并对规划中任务的实行和目标的完成加强监督;三是政府部门要依据相关法律法规，对养殖用海规划实施过程中的一些结果进行评估，并将评估结果实时反馈到规划实施中，以及时修正实施过程中的问题，形成一套科学的反馈体系，提高规划实施效率。在养殖用海整治修复方面要做到：①政府应该协同海域管理各部门，从长期发展和恢复生态的角度，制订合理可行的海域整治修复计划，建立整治修复项目库。整治修复要以实现区域生态功能，形成健康的生态系统为目的，应杜绝一切假装整治修复而实际骗取国家资金搞开发建设谋取私利的情况发生。②实现多渠道参与，在国家大规模组织生态修复的同时，鼓励民间资本参与生态修复，实现整治修复的全局性。③探索建立用海补偿机制，对新增破坏生态用海项目在周边生态恶化的海域开展修复工程，用海项目论证报告与生态修复方案同时审批、同时建设、同时竣工验收。

4.4 加强养殖用海监督管理

为保证养殖用海规划政策的实施落地，建议设立相关机制和配套政策以加强养殖用海管理。首先，执法部门应积极参与养殖用海相关项目的审批，获取相关审批信息，及时依法监管审批通过的用海项目。其次，管理部门也应及时获取执法的相关情况，杜绝一些正在接受立案调查的违法企业还能正常申请项目审批情况的发生。然后，海域动态监视结果应与执法部门共享，让那些界定为违法用海的海域使用疑点疑区能及时立案查处。加强养殖用海监督管理，保障养殖用海空间，关键在于建立海域管理、海域执法和海域监测协调联动机制。管理部门、执法部门和监管部门必须全程参与养殖用海各项目的论证、审批、监管和评估，加强相互间的信息共享，打破部门间的壁垒，形成监管闭环。

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